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农村集体建设用地试点改革:整理、盘活与收益分配

放大字体  缩小字体   网站:中国农林科技网  来源:新三农  发布日期:2020-12-24
核心提示:一、引言乡村振兴战略的实施离不开资金的支持。自2004年农业税费改革以后,我国农村基层组织的资金收入主要来源于中央和上级拨款
 一、引言

乡村振兴战略的实施离不开资金的支持。自2004年农业税费改革以后,我国农村基层组织的资金收入主要来源于中央和上级拨款以及自身经营性收入。但是,据农业农村部统计数据显示,我国农村集体经济组织中没有任何经营性资产和经营性收入的占55.5%,仅有25%左右的集体经济组织经营性年收入高于5万元[1]。在当前阶段,为保障国民经济以及数亿农民的生存发展,需要加大对农业和农村的投入力度促进乡村振兴;另一方面,为加速城市化、产业转型升级的步伐,在未来一个较长的时期内,国家的人财物资源仍将主要投向城市和非农产业[2,3]。因此,乡村振兴战略实施必须激活广大农村地区的自我“造血”功能[4,5]。蒋省三和刘守英[6]指出,土地财政是地方政府发展的主要资金来源,其中,发达地区地方政府的城市基础设施建设资金,平均30%来源于土地出让金收入,60%~70%来源于土地抵押的融资。农用耕地、宅基地和集体经营性建设用地这“三块地”是当前农村最主要的资产。农村耕地承担着保障国家粮食安全的重要责任,有着严格的保护制度。因此,只有宅基地和集体经营性建设用地具有一定的开发潜力。那么,在工业化、城市化进程中,在大量农村居民向城市迁移的背景下,农村基层组织能否通过整理宅基地和集体经营性建设用地,盘活这两块沉睡的资产,为乡村振兴提供资金保证呢?

据《2018中国统计年鉴》数据显示,2017年底,我国拥有农村建设用地340585.50平方千米,其中近三分之一处于闲置状态[3,7]。因此,在保证粮食安全和国家安全的前提下,将农村建设用地资产变“资本”将有效助推乡村振兴战略的实施。2015年,正式启动农村土地制度改革试点,宅基地制度和集体经营性建设用地入市是两项重要试点内容。起初,一个地区只负责开展一项试点任务,其中,开展集体经营性建设用地入市试点和宅基地制度改革试点的地区各15个。2016年9月,集体经营性建设用地入市试点扩大到33个地区。2017年11月,宅基地制度改革试点也在33个试点地区全面铺开[7]。2019年,通过《土地管理法》修正案,进一步破除了农村集体经营性建设用地入市的法律障碍,为城乡一体化发展扫除了制度性障碍。紧接着,2020年,明确提出推进土地要素市场化配置,建立健全城乡统一的建设用地市场。

农村集体建设用地改革过程中有一系列问题需要回答。例如,多占和闲置的农村集体建设用地如何整理,有哪些整理方式可供借鉴?整理后的农村集体建设用地如何进行盘活,实现资产变资金?在现行规章制度下,宅基地和集体经营性建设用地的盘活方式有何不同?农村建设用地盘活之后取得的收益如何在国家、集体和集体成员之间进行分配?厘清这些问题,对进一步推动我国农村集体建设用地改革具有重要启示。因此,本文基于全国试点地区农村建设用地的改革实践,尝试对改革过程中所涉及的土地整理、盘活以及收益分配进行全面分析,剖析改革过程中存在的共性问题,并提出相应的政策建议,以期为全国范围内的农村集体建设用地制度深化改革提供经验借鉴和理论支撑。

 

二、政策背景与文献综述

农村宅基地和集体经营性建设用地统称为农村建设用地[9]。宅基地是指农村集体经济组织为其成员提供的住房用地。我国农村宅基地制度起源于1956年成立的农业生产高级合作社。1962年通过的有关条例规定:农村宅基地归生产队所有,一律不准出租和买卖,宅基地上的房屋归社员所有,社员租售农房后,宅基地的使用权随房屋的出让发生转移。随着1980年代农村改革取得突破性成果,农村出现了建房热现象,农村建房占用了大量耕地。因此,中央发文重申分配给社员的宅基地,社员只有使用权,严禁租售和违法转让宅基地[10]。2019年,我国第四次修订《土地管理法》,对现行的“一户一宅”制度内涵进行了丰富。一方面鼓励进城落户的村民自愿有偿退出宅基地,另一方面对不能保障“一户一宅”的经济较发达的农村地区,鼓励采取建设农民公寓、农民住宅小区等多种途径保障农民的居住权[10,11]。集体经营性建设用地是由农村集体租赁给企业或者个人用来进行经营性活动的土地。集体经营性建设用地主要包括农村区域范围内的闲置校舍、乡镇企业用地、集体工矿仓储用地(农副产品加工厂、农产品交易市场、集体仓储等)、集体商服综合用地(农家乐、乡村宾馆、小作坊、集体商铺等)。二十世纪八十年代,随着农村乡镇企业的发展,部分耕地被用来建设厂房,发展工业。1986年颁布的《土地管理法》对这部分已经转化为建设用地的事实进行了认定。在工业化、城镇化发展进程中,偏远农村地区出现了大量“空心村”,宅基地闲置、面积超占、一户多宅等问题突出,农村宅基地的低效利用也加剧了城市化进程中耕地保护的压力[12]。另外,乡镇企业歇业、停产、倒闭导致的集体经营性建设用地荒废、闲置等现象严重。因此,在保证粮食安全和国家安全的前提下,将农村建设用地资产变“资本”将有效助推乡村振兴战略的实施。

目前,农业经济学者和实践工作者已经对我国农村建设用地改革进程中各试点地区的做法和存在的困难与挑战开展了部分研究。闵师等[13]对农村集体产权制度的发展历程与模式进行梳理,并基于9省156个村的调研数据实证分析认为资产评估、成员界定、股权分配和产权制度安排是农村产权制度改革的难点和关键。曾旭辉和郭晓明[14]基于江西省余江县与四川省泸县宅基地制度的改革实践,分析了传统农区宅基地制度改革的困境,并得出以宅基地“三权分置”为主导实行宅基地退出补偿是传统农区宅基地制度改革的实现路径。余永和[15]总结了“土地收储+以地养老”的平罗经验,“货币补偿+住房优惠”的余江样板以及从城乡新社区集聚到“集地券”的义乌智慧,并且认为完善宅基地“三权分置”框架下退出机制以及健全农民社会保障制度至关重要。邱宗江[16]对农村宅基地盘活方式,尤其是如何推进宅基地使用权的流转进行了分析。陆剑和陈振涛[17]从入市主体、入市范围以及入市收益分配三个方面讨论了农村集体经营性建设用地入市改革的实践情况,并从法律的视角阐述了集体经营性建设用地入市的困境与出路。何芳等[18]对集体经营性建设用地入市调节金设定标准进行研究,认为调节金比例设定需因地制宜、充分考虑地区基础设施状况。易小燕等[19]运用Shapley值法对农村宅基地置换过程中的收益分配方式进行测算,认为收益分配要平衡收益主体之间的利益。整理、盘活以及收益分配是农村集体建设用地改革过程中的三大环节。建设用地整理过程中确定明晰数量与产权归属,是盘活集体建设用地、完成收益分配的前提,不明晰的产权将直接导致改革后续过程中效率与公平的双重缺失[20,21];盘活是“唤醒”农村建设用地的中心环节。受区位因素影响,各试点地区盘活的模式也不尽相同;完成收益分配,增加农民收入是农村集体建设用地改革的目标[22],参与收益分配的主体范围以及分配方式取决于土地的产权归属以及盘活模式。

农村集体建设用地试点改革的目标是逐步扩大试点进而推广至全国农村,我国农村集体建设用地试点改革的地方经验和实践做法是否具有推广性和复制性,取决于改革条件和改革环境。然而目前大部分学者只是针对某一个或几个试点地区进行分析,并且研究对象大多为改革过程中的某一方面。因此本文基于全国范围内的所有试点地区农村建设用地的改革实践,尝试对改革过程中所涉及的土地整理、盘活以及收益分配进行全面分析,剖析改革过程中存在的共性问题,并提出相应的政策建议,以期为全国范围内的农村集体建设用地制度深化改革提供经验借鉴和理论支撑。

 

三、农村集体建设用地改革的经验探索

(一)农村集体建设用地整理

在当前的宅基地制度下,宅基地整理的重点在于明晰宅基地所有权、资格权和使用权等权属后,村集体根据相关规定对违规占用和村民自愿退出的宅基地重新取得使用权。集体经营性建设用地的所有权一直为集体所有,实际使用单位和个人只是享有使用权。集体经营性建设用地的整理重点在于通过调查摸清当前农村集体经营性建设用地数量,并明晰集体经营性建设用地的权属。本文分别对试点地区宅基地和集体经营性建设用地的整理方式进行分析。

 

1. 宅基地的整理方式

(1)摸清底数,使用权确权登记。试点地区一般通过宅基地权属调查和地籍测量,建立宅基地基本信息数据库,并将调查信息公示。待集体成员确认后,通过宅基地使用权和农房所有权的核准登记,为符合条件的集体成员颁发“房地一体”的不动产权证书。为建立宅基地基本信息数据库,试点地区主要采取两种方式来摸清本地区宅基地底数:一是委托专业测绘队伍实地丈量(如西藏自治区曲水县,江西省会昌县[23]);二是利用现代信息技术测量(如湖南省浏阳市利用数字线画图、数字正射影像图[24])。针对宅基地办证程序多、时间长的问题,福建省晋江市探索建立不动产登记微信公众号等确权登记平台,湖南省浏阳市探索“镇级审批”,提高审批发证效率。对于资格认定、权属争议以及其他历史遗留问题等造成无法确权发证的情况,广东省佛山市南海区对宅基地历史遗留问题进行细化,在不动产权证书中只登记符合当地规定的宅基地和房屋的合法面积,对有争议的部分不予登记。

(2)制定宅基地使用面积标准,多种形式促使超占宅基地退出。各个试点地区根据《土地管理法》规定,在不超过本省(市、直辖区)标准的前提下,结合区域特征,制定本地区宅基地使用面积标准。人口、自然地貌、区位等是我国各省(市、直辖区)制定宅基地使用面积标准的常用指标。如湖北省宜城将人均耕地面积作为主要参考因子确定宅基地使用面积标准[25];湖南省浏阳市将城乡建设区内、外部宅基地户均面积标准分别设定为140平方米和180平方米[24]。超占宅基地指的是“一户一宅”的超占部分、“一户多宅”的多宅部分以及非本集体成员占用的宅基地。为促使村民超占的宅基地退出,试点地区主要采用无偿退出、有偿退出、有偿使用三种形式。对于闲置废弃的畜牧舍、违章建筑等,由村民无偿退出(如江西省余江县)。对于超占的宅基地,试点地区一般按照本地区的宅基地使用面积标准,以多种形式鼓励村民有偿退出。如河北省定州市对“一户一宅”自愿整宅退出的、超标占用部分退出的、“一户多宅”的多宅部分退出的、非本集体成员自愿退出的四种情形实行有偿退出。宁夏回族自治区平罗县探索以地养老模式,通过退出超占宅基地置换养老服务。若村民不愿退出,由村级集体经济组织采取多种形式的收费模式,探索超占宅基地有偿使用。如湖北省宜城市创新“政府定价、村定标准、动态调节”有偿使用方式,对超占部分实行“分段+调节”的阶梯式缴费模式[26]。安徽省金寨县探索“50+3”的超占宅基地阶梯累进收费方法,超过规定的面积每增加50平方米,收费标准提高3元/平方米[27]。探索超占宅基地有偿使用的目的并不是为了收费,而是通过这种方式促使村民退出宅基地的超占部分[28]。

(3)鼓励闲置宅基地自愿有偿退出。对于已经进城落户的村民,在其自愿的基础上,鼓励有偿退出闲置的宅基地,由村级集体经济组织收回并对其进行补偿或奖励。试点地区通常采用货币补偿、宅基地置换、“宅票”管理三种补偿形式,具体的补偿标准由村集体商议。江苏省常州市武进区统一采取货币化方式对自愿退出宅基地和农房的农户进行补偿[29];福建省晋江市大埔村自愿退出宅基地的村民可依照退出面积,以1∶2的比例置换村内集中建造的居民区房屋[30]。针对村级集体经济组织难以负担退出宅基地所需巨额补偿资金的问题,江西省余江县探索“宅票”补偿方式及“空间换时间”的奖励方式,即将村民退出的宅基地面积进行登记并签订退出协议,在其或子女将来申请建造住房时使用。另外,集体成员自愿退出宅基地15年后,可重新获得宅基地申请权[31]。

 

2. 农村集体经营性建设用地的整理方式

(1)清产核资,摸清存量底数。摸清集体资产的数量是改革的前提[7]。通过清产核资,摸清存量底数,一方面使集体经济组织成员心中有数,防止少数人暗箱操作;另一方面防止外来资本侵吞集体资产,保障集体经济组织成员权益。为建立集体资产数据库,试点地区集体经济组织遵循“依法取得,符合用地规划”的原则,主要采用普查和外业调查两种方式摸清农村集体资产(包括集体经营性资产)数量。贵州省湄潭县以土地利用总规划和城乡建设规划的底数作为核查依据,通过普查的形式建立了本区域详细的集体经营性建设用地数据库。广西北流市以现状和事实为依据,采取底图制作、外业调查、外业调查数据上图、汇总整理等措施摸清集体经营性建设用地数量[32]。

(2)核定农村集体经济组织成员身份,明晰资产权属。农村集体经济组织成员具有分享集体财产收益的权利。试点地区集体经济组织成员认定标准主要有户籍标准、事实标准、复合标准三种。黑龙江省安达市、广东省佛山市南海区等90%的试点地区按照户籍标准进行成员资格认定。对于通过政策移民、收养关系等法定渠道取得成员资格的外来群体,福建省晋江市打破将户籍作为唯一认定标准,以是否在本村实际生活以及是否履行村民义务等事实标准作为集体成员核定标准。此外,青海省湟源县、安徽省金寨县等试点地区采用户籍标准与土地承包关系等因素相融合的复合标准核定集体经济组织成员身份。根据产权的三个基本要素[34],农村集体经营性建设用地属于农村集体所有,由集体经济组织经营、管理,且集体经营性建设用地的收益分配以明晰的产权为基础。试点地区通过探索农民集体股份合作制,以个人股为主导将集体经营性资产(包括集体经营性建设用地)折股量化,以户为单位发放股权证书。集体经营性资产由成员“共同拥有”到“按份共有”,资产权属与收益分配机制得以明晰[35]。

 

(二)农村集体建设用地盘活

2014年关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见指出,农户宅基地实行自愿有偿退出,宅基地转让仅限于本集体经济组织成员之间;集体经营性建设用地入市1。范围仅限于存量用地,严控增量,并且入市要符合当地规划、用途管制等条件。各试点地区在遵循以上规定的基础上,探索出了多种形式来盘活农村集体建设用地。

 

1. 宅基地的盘活方式

宅基地盘活的对象有两种,一种是符合当地使用面积标准并取得“房地一体”不动产权证书的宅基地,另一种是农户多占或闲置但被经集体经济组织收回的宅基地。将宅基地的所有权、资格权和使用权“三权分置”是试点地区盘活宅基地的主要逻辑,即在宅基地所有权不变的情况下,通过“放活”宅基地使用权来增加集体成员的财产性收入。

(1)资产变资本,利用“房地一体”不动产权证书抵押贷款。宅基地的使用权为农户的用益物权,农民的住房为其私有财产[4]。农村住房由于区位条件所限,一般价值较低,试点地区在改革过程中为农户颁发“房地一体”不动产权证书,将较高价值的宅基地使用权作为抵押到银行办理贷款,可为农户生产经营活动提供资金。将宅基地使用权和住房所有权进行抵押,福建省晋江市农户获得了宅基地和房屋价值40%~60%[36]贷款额度,江苏省常州市武进区利用贷款发展农业生产,且“两权”抵押贷款的利率不超过5%[37]。

(2)发展新型产业,就地盘活闲置宅基地。关于进一步加强农村宅基地管理的通知指出鼓励农村集体经济组织和农户利用闲置宅基地和闲置住房,依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游、康养等新型产业。一方面,对于农户不愿意退出的闲置农房及其身下的宅基地,试点地区主要采用“农户+社会资本”“农户+村集体或合作社”等方式盘活。“农户+社会资本”指的是农户直接与社会资本对接,通过合作经营或委托经营等方式盘活闲置农房和宅基地。如湖北省宜城市高嵻村农户通过自营、出租村道两侧闲置农房的方式打造美食长廊。在“农户+村集体或合作社”的盘活方式中,农户通常先将闲置农房流转给村集体或合作社,再由集体经济组织统一经营。另一方面,对于农户多占和农户自愿退出的宅基地,由集体经济组织收回后进行盘活。试点地区主要通过集体经济组织自主经营或委托经营两种方式就地盘活。集体经济组织自主经营指的是集体经济组织通过争取项目、村民集资、政策扶持等途径,依托村内自然资源条件改造农宅,统一对外经营。如天津市穿芳峪村集体经济组织将景点附近的闲置农房进行整理后成立旅游公司发展高端精品旅游项目[38]。集体经济组织委托经营指的是村集体将闲置农房和宅基地组织起来,统一寻求对外合作,引入具备先进管理经验的社会资本负责经营管理。如浏阳市田溪村将闲置农房集中起来,利用当地的旅游资源与旅游公司合作开发乡村旅游。

(3)将宅基地转变为集体经营性建设用地,异地入市盘活宅基地。除了靠近城镇或者具备发展旅游业等自然条件优越的试点地区,大部分试点地区的宅基地很难通过租赁等方式盘活。据第三次农业普查资料显示,能够发展乡村旅游的村庄只占全国村庄总数的4.9%[7]。2019年10月15日,农业农村部发文倡导各地因地制宜地盘活闲置宅基地,支持闲置宅基地整治后利用城乡建设用地增减挂钩等方式进行盘活[39]。试点地区按照规定,将闲置宅基地拆旧复垦为耕地,待获得新增建设用地指标后,遵循“占补平衡”的原则,利用“增减挂钩”政策将村内结余的建设用地指标置换到城市地区。农村宅基地通过集体经营性建设用地增减挂钩政策异地入市的关键有两点:一是试点地区需要修改规划将原宅基地转变为集体经营性建设用地;二是入市的主体必须是村集体或村集体授权的合作社,农户不能单独入市。试点地区主要有两种模式进行宅基地异地入市盘活[40]:一是地方政府主导型,即由地方政府统一组织规划,在充分保障农民安置房的基础上对村内闲置宅基地进行拆旧复垦。待获得新增建设用地指标后,由当地土地行政管理部门对村内建设用地结余指标进行统一收购和调剂。如河北省定州市创建市级增减挂钩指标交易平台,鼓励村集体将腾退出的闲置宅基地进行复耕,推进闲置宅基地异地盘活,实现宅基地“节约集约”利用;二是农村集体经济组织自主型。在符合当地土地利用总规划的前提下,由农村集体经济组织进行宅基地整治,政府对其进行政策引导和监督。宅基地整治项目资金由农村集体经济组织通过村民入股、土地产权抵押等方式自行筹集,在项目验收合格后可将取得的集体建设用地结余指标置换到城市地区。如天津市蓟县在村民自愿的基础上,为村民规划建设高质量的集中居住区,同时将腾退出来的宅基地统一复垦,结余的建设用地指标以“地票”形式公开在市场进行交易[41]。农民集体自主型运作模式对运作资金要求较高,适用于经济发达、村集体和村民资金实力雄厚的地区。

 

2. 农村集体经营性建设用地的盘活方式

关于全面深化改革若干重大问题的决定指出,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同价同权。农村集体经营性建设用地的盘活方式主要有两类:一是将具备入市条件的集体经营性建设用地使用权直接入市,与国有建设用地享有平等权益;二是在获得新增建设用地指标后,遵循“占补平衡”的原则对不具备入市条件的集体经营性建设用地进行调整入市,以获取增值收益。

(1)探索“同价”,就地入市盘活。就地入市是指对符合规划、依法取得、具备开发建设所需条件且明确在本村直接使用的存量集体经营性建设用地直接入市交易。直接入市交易的集体经营性建设用地可以通过协议、招标、拍卖或者挂牌等方式与国有建设用地同场同价竞争。如安徽省金寨县以熊家河创福发展公司作为入市主体,将靠近县城郊区的19.55亩集体经营性建设用地使用权通过金寨县公共资源交易中心公开挂牌成功入市[42];陕西省西安市高陵区北樊村以村级集体经济合作社作为入市主体,将闲置的集体经营性建设用地以就地入市的方式协议出让。就地入市盘活方式通常适用于地理位置较好、分布集中或者是具有明显区位优势的集体经营性建设用地。

(2)探索“同价”,本村内部调整入市盘活。集中入市,也称调整就地入市,是指在村庄内部对零星、分散的集体经营性建设用地按计划调整到具有区位优势的产业集中区入市的方式。如广西北流市潮塘村将零星、分散的农村集体经营性建设用地复垦、整治后调整集中到产业园区入市。重庆市大足区东岳村集体经济组织将原有闲置、零星分布的存量集体经营性建设用地复垦后,调整集中到区位优势明显的景区公路边集中入市,作为商业服务设施用地[43]。调整入市的盘活方式主要适用于村内单宗面积小、零星分布的集体经营性建设用地。

(3)探索“同权”,利用集体经营性建设用地抵押贷款。具备入市条件的农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等同权,具有资产价值和市场属性。如北京市大兴区把集体经营性建设用地入市后的“未来收益”作为抵押,设立专项金融产品。甘肃省陇西县银行全部开展了农村集体经营性建设用地使用权入市抵押融资业务。

(4)利用城乡建设用地“增减挂钩”政策2,整治异地入市盘活。城乡建设用地“增减挂钩”是指根据土地利用总体规划和土地整治规划,经省人民政府批准,在确保建设用地不增加,耕地数量不减少、质量有提高、复垦有保障的前提下,将农村内零散、闲置的集体经营性建设用地拆旧复垦成耕地,置换出来的建设用地指标用于城镇产业发展的用地。城乡建设用地“增减挂钩”政策实施的重点是挂钩的范围,试点地区一般以县为单位。如四川省将城乡建设用地增减挂钩政策与扶贫工作相结合,出台城乡建设用地增减挂钩跨县调节机制,优先为88个贫困县结余建设用地指标提供流转途径[44]。

 

(三)农村集体建设用地盘活后的收益分配方式

1. 宅基地盘活后的收益分配方式

试点地区宅基地的盘活方式可以分为就地盘活和异地盘活两类。闲置宅基地和房屋就地盘活后的收益分配方式取决于具体的经营形式(见表2),异地盘活的收益分配方式取决于闲置宅基地整治复垦过程中的运作模式。试点地区一般通过城乡建设用地“增减挂钩”政策异地盘活农村闲置宅基地。在政府主导型的运作模式下,由政府或者中介机构对农房进行整治复垦。集体经济组织支付房屋拆除和宅基地复垦费用,政府部门则以宅基地基准地价为参考给予农户一定的补偿。补偿的具体标准由集体经济组织与农户商定,但一般不超出政府规定的征收标准。土地管理部门将建设用地结余指标在一定区域范围内进行异地盘活,国家按收益额收取一定比例的土地增值收益调节金3,用于提供水、电、路、气等基础设施,剩下的收益在集体经济组织和宅基地使用权持有人之间进行二次分配。在村民自主型的运作模式下,村级集体经济组织组织策划闲置宅基地整个整治过程,建设用地指标转让获得的土地增值收益也是按照事先确定的分配方案在政府、集体、集体成员三方之间进行分配,政府和集体收益主要用于改善农村基础设施和促进农村社会事业发展。

 

2. 集体经营性建设用地盘活后的收益分配方式

集体经营性建设用地盘活后的收益分配涉及国家、集体经济组织和集体经济组织成员三者的利益。国家和集体之间收益分配的关键在于如何确定土地增值收益调节金的比例[18],试点地区主要采用三种方式确定调节金的征收比例(见表3):一是依据入市土地的成交价款。如北京市大兴区确定土地增值收益调节金的比例范围为土地交易总额的8%~30%[45]。二是依据入市土地的增值收益。如贵州省湄潭县人民政府明确按照土地增值收益的20%~25%收取集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金[46]。三是依据出让环节分别采取不同的计征基数。如四川省郫县在集体经营性建设用地初次入市时,按成交价的13%~0%征收土地增值收益调节金。若土地入市后再次进行转让、出租,按照土地二次转让收入的3%再次缴纳调节金[47]。集体经济组织成员间收益分配的关键是集体成员倾向于一次性获得全部收益,还是倾向于获得持续性收益。如果集体成员倾向于一次性获得全部收益,根据33个试点地区的改革实践,集体经济组织提取一定比例的发展金后,按照集体成员拥有的股份以现金方式直接分配。如果集体成员倾向于获得持续性收益,一般由集体经济组织对集体经营性建设用地盘活收益进行投资,集体成员按照拥有的股份长期分享投资收益。如浙江省德清县、广东省佛山市南海区将集体经营性建设用地的入市收益全部用于投资,集体成员分享投资收益。四川省郫县将集体经营性建设用地入市收益的20%发放给集体成员,其余80%用于经营投入,集体成员分享投资收益[48]。

 

四、试点地区农村集体建设用地的改革逻辑

(一)集体产权制度改革贯穿始终

对“集体”进行法律认定是农村集体建设用地改革的根本前提[20]。从产权角度来看,试点地区整理、盘活农村集体建设用地并将盘活收益进行分配按照“集体产权结构明晰→权益联结紧密→权益分配合理”的过程进行。首先,试点地区通过确权颁证明确集体产权的法律归属,对集体建设用地进行整理。实践证明,集体建设用地盘活以及成员权益分配方式创新,都以集体产权结构为基础。其次,试点地区通过整合集体产权,实现集体建设用地盘活后的权益最大化。“集体”借助公司、合作社等组织形式突破固有的社区边界,建立正式、多元的契约关系,使集体资产经营参与者之间的利益联结更为紧密。最后,集体成员参与权益分配。对集体产权实施的参与,使集体成员从传统的生产性努力向现代的分配性努力转变[49]。同时,集体成员的参与也有利于实现集体产权权益分配中的效率和公平。

 

(二)宅基地制度改革的实质是探索宅基地保障功能与财产属性的平衡

农村宅基地制度的改革并不意味着宅基地可以自由买卖,而是通过宅基地“三权”分置,赋予农民更多的财产权利[50]。居住保障功能是农村宅基地制度改革的底线,宅基地财产功能的发挥也是以满足居住保障功能为前提而展开。在宅基地的整理过程中,试点地区对本集体成员宅基地的超占部分、非本集体成员占据的宅基地实行有偿使用,自愿退出宅基地的农户可保留宅基地申请权等原集体成员相关权益。由此可见,改革过程中强调宅基地取得和享有的身份属性,只有本集体成员才能依法公平取得和享有宅基地使用权,坚守了宅基地的居住保障功能。在宅基地的盘活过程中,试点地区利用“房地一体”不动产权证书抵押贷款,或通过出租闲置农房及其身下的宅基地发展农家乐、乡村旅游、康养、餐饮、工商业等新型产业就地盘活。这时宅基地使用权的身份属性被限定在宅基地分配层面,而宅基地的实际利用即可植入市场要素,非本集体农户或城镇居民所取得的使用宅基地的权利不再是《物权法》上所明定的宅基地使用权,而是农户宅基地使用权的利用权(租赁权)[51]。借助于利用权,可以实现适度放活宅基地市场化目标,在保证宅基地居住保障功能的同时,考虑到限制宅基地流转范围所导致的不利于发现宅基地的市场价值和难以盘活闲置宅基地的弊端,能够在一定程度上实现宅基地保障功能与财产属性的平衡。

 

(三)集体经营性建设用地改革的关键是调节国家与集体之间的收益平衡

土地增值主要来源于城市规划及社会投资等因素,入市主体必须承担必要的义务,目前这是以政府征收土地增值收益调节金的方式进行的。在试点地区的改革过程中,地区间集体经营性建设用地存在着严重的“数量失衡”和“价值失衡”。我国大部分试点地区集体经营性建设用地存在单宗面积小、零星分布的问题,部分偏远地区集体经营性建设用地入市收益尚且处于较低水平。如成都市郫都区白玉村,集体经营性建设用地入市后获得的出让金在去掉政府调节金、安置成本等各项成本之后出现收不抵支的情况。相比之下,东南沿海省份的试点地区集体经营性建设用地面积大、价值高,入市收益往往更高。然而随着土地收益的增大,农民地权意识逐步强化,政府难以顺利收取土地调节金。如广东省南海区,随着农民地权意识的个人化,政府只能对集体收益征收不超过15%的土地收益调节金。土地增值收益调节金主要是承担国家和集体之间收益平衡的任务,是政府为降低改革不确定性干预再分配的一种政策工具。政府要尽可能地立足于增加集体和农民收入的改革目标,根据入市土地的具体情况灵活调整调节金的征收比例平衡自身与农民集体之间的收益平衡。

 

五、深化农村集体建设用地改革的政策启示

唤醒宅基地和集体经营性建设用地这两块沉睡资产,可为广大农村地区乡村振兴战略的实施提供资金保障。从2015试点地区正式启动农村土地制度改革试点至今,33个改革试点县(市、区)结合各地区工业化和城镇化发展所处阶段,因地制宜地探索农村集体建设用地的范围界定方式、存量盘查方式、盘活方式和收益分配机制。随着改革的不断深入,集体产权不明晰,宅基地的市场价值因其保障功能而难以发掘,集体收益分配机制不可持续等问题逐渐出现,这需要进一步深化改革,从而确保真正形成一批可复制、可推广的制度成果。

 

(一)创新农村集体产权的有效实现形式,推动农村集体产权制度深化改革

首先,培育农民“集体”。在法律和制度层面赋予“集体”特殊法人身份,培育能够提升集体效益、代表集体成员权益、维护集体合法利益的农民“集体”。其次,改善农村集体产权的实施环境。在改革深化过程中,适度放宽地方性政策,让集体成员在物质利益和民主权利两个方面都感受到实实在在的获得感。最后,引导多元主体参与。根据资源特征、产权结构和产权实施要求,引导促进农村集体产权实现形式创新的多元主体有序介入,鼓励社会资本与集体经济的合作,不断发展壮大集体经济。

 

(二)在乡村振兴的时代背景下提高宅基地资源利用效率

在宅基地制度改革过程中,要坚持宅基地的集体所有权,保障农户的宅基地使用资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。一是要充分考虑宅基地的特殊功能。乡村农家院落是乡村文化的重要载体,既具有生产价值,又具有生态价值和社会价值,宅基地是农村社会的重要结构要素[52]。二是要将宅基地各项权能落到实处。宅基地使用权实质上是农民集体成员资格权的体现,任何本集体的成员都有权申请并获得宅基地,保证户有所居。三是要在符合土地利用规划、严格土地用途管制的前提下逐渐放活宅基地使用权。要突破宅基地使用权仅限于保障村民居住需要的规定,对外来资本有序开放,在符合土地利用规划、严格土地用途管制的前提下允许宅基地使用权交易打破户籍、城乡区域限制,实现自由市场交易。

 

(三)因地制宜建立差异化调节金征收标准

集体土地入市的核心问题就是土地增值收益在相关利益者之间的分配。面对现阶段不同地区集体建设用地存量失衡的问题,政府部门应制订差异化的土地增值收益调节金征收标准,通过二次分配尽量平衡不同地区的受益程度。综合集体经营性建设用地入市单价、总量等指标制定不同的调节金征收比例,如对入市土地总量大、单价高的集体征收更高比例的调节金,用以支持区域内其他集体的基础设施建设、民生福利项目等。在实践过程中,调节金的征收比例还应参考所在地区的集体经营性建设用地入市的成本,入市单价高的地区往往面临着更高的村民住房安置等成本,政府应在入市收益最终确定之后再进行本区域内的收益平衡调整。

 
关键词: 中国农林科技网
 
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