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孔祥智等:我国农村要素市场化配置改革历程、基本经验与深化路径

放大字体  缩小字体   网站:中国农林科技网  来源:新三农  发布日期:2020-08-03
核心提示:孔祥智,中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师周 振,国家发展和改革委员会产业经济与技术经济研究所助理研究员深化
孔祥智等:我国农村要素市场化配置改革历程、基本经验与深化路径

孔祥智,中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师

周 振,国家发展和改革委员会产业经济与技术经济研究所助理研究员

深化要素市场化配置改革、构建更加完善的要素市场化配置体制机制,是加快完善社会主义市场经济体制的内在要求。改革开放40多年来,我国农村持续推进市场化改革,要素市场化配置改革取得了长足进步。然而,由于40多年来农业农村市场化改革主要侧重于产品市场,相较之下,要素市场化配置改革进程相对滞后,要素市场化配置范围相对有限,要素流动存在体制机制障碍,不仅制约了农业农村现代化进程,而且对工业化和城镇化带来了不利影响。加快完善社会主义市场经济体制,充分发挥市场配置资源功能,必须加快补齐农村要素市场化配置短板。为此,本文梳理改革开放以来我国农村要素市场化配置改革的历史进程,总结农村要素市场化配置改革的经验,剖析存在的主要问题,提出推进改革的思路与对策,从而为推动我国农村要素市场化配置改革提供研究参考。

一、我国农村要素市场化配置改革

的基本历程

要素市场化配置改革是激活资源资产、促进要素充分流动、加强产权保护,并通过市场机制实现资源价值交换的过程。按照此定义,改革开放以来,我国农村要素市场化配置改革主要聚焦劳动力、土地、资金等要素,围绕资源要素“盘活、流动、保护”的主题主线展开,其历史进程大致可划分为三个阶段。

(一)1978—1991年:确立家庭经营地位,赋予农民土地、劳动力自主配置权利

1978年,起始于安徽省凤阳县小岗村的“大包干”,拉开了农村要素市场化配置改革的历史大幕,开启了农业经营体制改革的先河。

第一,确立家庭承包经营责任制,赋予农民土地自主经营权。人民公社时期,农业生产资料归集体所有,农民生产活动由集体以行政命令统一调配,农民几乎没有生产自主权。伴随家庭承包责任制的确立,农民获得了承包地且被赋予了生产自主权,农村土地、劳动力要素配置效率得到了较大提升。

第二,农村劳动力流动出现“松绑”,农民获得部分自主择业权。杜润生认为,在原生产队体制下,劳动力剩余超过三分之一。家庭承包责任制确立后,农村劳动力配置出现了三个积极性变化:一是部分农民搞起了商业,农村集市贸易与城市集体贸易发展活跃。二是乡镇企业异军突起,广大农民获得了创业的权利,1992年乡镇企业产值占农村社会总产值的60%以上,占全国工业总产值的1/3以上。三是农民开始进城。1984年农村劳动力流动限制政策开始松动,富有冒险精神的农民率先走出农村,1989年农村外出务工劳动力由改革开放初期不到200万人迅速增加到3000万人。不过,这一阶段国家政策对农村劳动力流动仍然比较审慎,附加了诸多限制条件,如1989年国务院办公厅发出《关于严格控制民工盲目外出的紧急通知》;1991年7月国务院颁布《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》,规定农民工招用必须在国家下达的劳动工资计划之内。

第三,农村金融体系重构,乡村资金大量外流。1978年后,原有城乡合一的金融管理体制难以适应新的生产关系变化,国家通过恢复、调整原有机构职能范围,初步形成了以农业银行和农村信用社为主,农村合作基金会等其他金融组织为补充的多元农村金融供给格局。伴随农村金融体系的恢复,金融支持农业生产作用显现。不过,由于农村金融体系尚不健全,这一阶段农村资金大量外流,1978—1991年通过金融渠道从农村外流的资金高达4281.46亿元。

(二)1992—2012年:放宽要素流动限制,实现农产品市场定价

1992年,党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制,加速推进了我国各领域市场化改革进程。

第一,逐步消除农村劳动力流动障碍。随着城乡收入差距的扩大,城市劳动力密集型产业招工需求增加,“民工潮”问题备受社会关注,国家政策逐渐消除农民进城限制,并探索完善农民工群体基本公共服务。1993年党的十四届三中全会提出:“逐步改革小城镇的户籍管理制度,允许农民进入小城镇务工经商,发展农村第三产业,促进农村剩余劳动力的转移”,小城镇户籍制度改革开始启动。2003年1月,国务院办公厅发布《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》,要求各地取消对企业使用农民工的行政审批,取消对农民进城务工就业的职业工种限制,取消专为农民工设置的登记项目,逐步实行暂住证一证管理。2008年10月召开的党的十七届三中全会在保障农村劳动力外出就业权益方面具有里程碑意义,全会提出统筹城乡劳动就业,加快建立城乡统一的人力资源市场,放宽中小城市落户条件,逐步实现农民工与城镇居民享有同等待遇。

第二,鼓励承包地流转。早在1984年,中央“一号文件”就明确“鼓励土地逐步向种田能手集中”。但是,由于此阶段农村劳动力流动限制较多,农民非农就业渠道相对较少,农村土地流转并不充分。为适应农民进城形势以及农村产业化发展,我国农村政策开始大力鼓励承包地流转。2002年实施的《农村土地承包法》规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”2007年实施的《物权法》将农村土地承包经营权界定为用益物权,赋予承包人享有包括流转在内的各项权益。2008年,党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,强调“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”,并指出“建立健全土地承包经营权流转市场”。其中,农村基本经营制度“长久不变”的重大决策,加快了2009年以来的土地流转和规模经营,2012—2014年我国土地流转面积占家庭经营总面积的新增比重每年保持4个百分点以上。

第三,推进农村金融多元化改革。20世纪90年代初,乡镇企业和农村二、三产业发展较快,非农产业成为农村经济新增长点,原有农村金融机构体系难以适应新需求,除农村合作基金会外,乡镇企业基金会、农民储金会等大量农村非正规金融机构应运而生,民间借贷日益活跃,高利贷现象较为严重。为满足农村借贷需求,整顿金融市场秩序,1993年发布的《国务院关于金融体制改革的决定》确立了“建立政策性金融与商业性金融分离,以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系”的改革目标,奠定了政策性、商业性、合作性金融分工协作的政策框架。1996年,《国务院关于农村金融体制改革的决定》提出,“建立和完善以合作金融为基础,商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系”。为增加农村金融组织供给,2006年,银监会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》,提出“鼓励各类资本进入农村金融服务领域,发展村镇银行、贷款公司、农村资金互助组织和小额贷款组织等适合农业农村特点的新型农村金融组织”。这一时期农村金融改革的重点是健全金融体系与促进金融组织多元化,对满足农村生产生活资金需求起到了一定作用,但是由于农村经济社会快速发展,这一阶段农民贷款难的问题反而更加明显。

第四,改革统购派购制度,实行产品市场化定价。要素配置效率理论指出,产品价格影响着要素投入结构并决定着要素配置效率。长期以来,我国对主要农产品实行统购派购制度,农产品实行政府定价,这导致很长一段时期内我国农业生产要素投入结构“扭曲”。1985年中央“一号文件”提出:“除个别品种外,国家不再向农民下达农产品统购派购任务。”至此,长达30多年的主要农产品统购派购制度被取消。不过,由于制度惯性,工农产品价格剪刀差一直存续到21世纪初期。伴随着多数农产品实现市场定价,农业生产要素投入结构大为改善,促进了农业生产结构优化升级,农业内部各产业发展迅速,尤其是水果、蔬菜、水产品等产业,不仅数量上快速增长,而且在质量上发展成为无公害、绿色、有机三大系列,国际竞争力大大增强。

(三)2013年至今:强化产权制度改革,盘活沉睡资产与破除流动障碍

2013年,党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),将市场在资源配置中的“基础性作用”改为“决定性作用”,并提出“赋予农民更多财产权利”,“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”,我国农村要素市场化配置改革进入加速期。

1.深化户籍制度改革,推进农业转移人口市民化

虽然第二阶段我国已逐步取消农村劳动力流动限制,但是由于城乡二元户籍制度的存在,农业转移人口较难落户城镇且难以平等享受到城镇基本公共服务,限制了农村劳动力有序自由流动。2013年《决定》提出,“逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民……全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。随后,我国密集出台了推动农业转移人口市民化的相关政策,许多地区放开放宽了农民落户条件,并逐步统一登记为居民户口,取消农业户口和非农业户口的划分方式。同时,为保障落户农民在农村的各项权益,近年来政策文件反复强调,要切实保护小农户土地承包权益,保护好进城落户农民土地权益,不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件。

2.赋予农民更多权利,盘活农村闲置土地资源

“赋权”与“盘活”是此阶段农村土地要素市场化配置改革的核心内容。

在承包地上,以“三权”分置改革促进农村土地流转。2016年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,明确提出“顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行”。“三权”分置改革,是继家庭联产承包责任制后我国农村改革的又一重大制度创新。为了保持土地承包关系的稳定,党的十九大再次强调,要保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年,使农村土地承包关系从第一轮承包开始保持稳定长达七十五年,给农民吃上了“定心丸”,促进了农村土地流转。

在集体经营性建设用地上,推动建立健全城乡统一建设用地市场。长期以来,集体经营性建设用地禁止入市。2013年,《决定》提出“建立城乡统一的建设用地市场”,2015年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,标志着集体经营性建设用地入市进入改革试点阶段。历经几年试点探索,集体经营性建设用地入市改革取得了三项突破:一是解决了资源盘活的法律障碍。2019年修订的《土地管理法》删除了“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”的规定,并规定“通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押”,以法律形式赋予了集体经营性建设用地入市与资产抵押权限。二是拓宽入市试点范围。2015年国家授权33个县(市、区)开展“三块地”改革试点,但绝大多数地区集体经营性建设用地仍然无法入市。2019年中共中央、国务院印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出“允许农村集体经营性建设用地入市”,2019年修订的《土地管理法》也放开了集体经营性建设用地入市,标志着集体经营性建设用地入市范围从试点县区向全国拓展。三是扩大可入市土地来源。2019年,中共中央、国务院印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确提出,“允许村集体在农民自愿前提下,依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市”,解决了集体经营性建设用地入市可交易土地来源过窄的问题。

在宅基地上,重在盘活存量建设用地。我国从1978年开始的农村改革并没有触及宅基地问题。21世纪以来,随着大量农村劳动力向城镇转移甚至定居,农村闲置房屋逐渐增多,而一些地方留在农村的新增成人很难分配到宅基地,这一矛盾使改革农村宅基地的呼声越来越大。2014年之前,中央“一号文件”对于宅基地的关注,主要在于管理、整治和确权颁证等。2014年后,宅基地改革旨在保障落实用益物权与盘活存量建设用地,主要包括:一是宅基地取得制度,在“一户一宅”框架下制定获取宅基地的详细规则;二是宅基地使用权流转制度,即探索盘活农村宅基地的相关制度;三是实现农民住房财产权,探索农民住房财产权抵押贷款;四是探索宅基地“三权”分置,2018年中央“一号文件”指出:“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”,这是中央文件第一次明确提出农村宅基地改革的具体方略,即“落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权”。宅基地“三权”分置改革为加快盘活宅基地与使用权流动创造了制度条件。

3.开展产权抵押贷款,盘活农村金融资源

由于资源资产抵押功能不健全,农村大量资源资产难以撬动农村金融资源。为此,国家政策强调要赋予农民更多权利并在农村开展产权抵押贷款,其中,“两权抵押”贷款最为典型。2015年12月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过决定,授权国务院在部分试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定,开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。截至2018年9月末,全国232个试点地区农地抵押贷款累计发放964亿元,59个试点地区农房抵押贷款累计发放516亿元。此外,部分地区还开展了农业设施、生物资产确权颁证与抵押贷款。

二、农村要素市场化配置改革

的基本经验

改革开放40多年来,我国农村要素市场化配置改革取得了积极成效,为构建更加完善的要素市场化配置体制机制积累了弥足珍贵的经验。

(一)聚焦“盘活、流动、保护”三张牌

从40多年的改革历程来看,我国农村要素市场化配置主要聚力做好三件事情:一是“盘活”,盘活农村资源要素,允许要素进入市场;二是“流动”,促进资源要素流动,消除要素流动障碍;三是“保护”,赋权与强化产权保护,加强要素市场生态环境建设。“盘活、流动、保护”既是我国农村要素市场化配置改革的主要任务,又是推进要素市场化配置的基本经验。其一,只有不断盘活农村资源要素,允许更多的要素进入市场,农村要素市场这江春水才能涌动。如只有允许农民进城,才能实现农村劳动力、土地要素配置结构优化;只有允许承包地流转,农业适度规模经营才能实现。其二,只有不断推进资源要素流动,畅通要素流动渠道,资源要素才能实现跨城乡、跨区域优化配置。如只有打破城乡二元户籍制度,农村劳动力流动才能更加顺畅,劳动力要素配置效率才能得到提升。其三,只有向农民赋予更多权利并强化产权保护,农村要素市场才能更加稳定与兴旺。因此,深入推进农村要素市场化配置改革,要打好“盘活、流动、保护”这三张牌,让农村更多的资源要素可进入市场交易,切实消除城乡区域制度障碍,促进要素自由流动,强化农村产权保护。

(二)要素市场化配置改革要适应经济社会发展需求

相关研究指出,农村要素市场化配置改革是根据不同经济社会发展阶段进行相关制度的“边际调整”,以形成渐进的制度变迁过程。改革开放以来,我国农村要素市场化配置取得的重大成就,均是改革契合经济社会发展需要的结果。要素市场化配置改革只有适应了经济社会发展需要,才能释放出更有效的改革红利。如,第一阶段(1978—1991年),我国要素市场化配置改革率先在农村起步,重点在于通过变革土地要素,顺应农民需求,保护农户自主配置要素的权利。第二阶段(1992—2012年),家庭经营地位确立以后,农民与承包地之间的纽带建立起来,农村产生大量富余劳动力。这一阶段快速发展的工业化和城镇化对劳动力需求较大,允许农民进城、促进农村劳动力流动,既能缓解农村紧张的人地关系矛盾,又能为工业化和城镇化提供大量的劳动力,因而是顺应民心、顺应时代发展的重大变革。伴随农村劳动力流转以及工商资本下乡,农村土地流转供给与需求同时产生,因而有必要放开承包地流转限制,让要素流动顺应经济社会发展阶段性规律。第三阶段(2013年至今),随着我国工业化和城镇化的发展,城市建设土地供不足需的矛盾日益紧张,然而农村大量土地资源闲置,这一阶段开启“三块地”等改革盘活农村闲置资源,既能缓解经济社会用地压力,又能增加农民财产性收入。

(三)产权制度改革是要素市场化配置的制度保障

产权制度改革始终是我国经济体制改革中一项绕不开的主题,我国的市场经济建设始终围绕着产权制度改革而展开。有效的产权保护制度可以保障市场秩序稳定运行。充分激励市场主体活力,提升市场预期,是推进要素市场化配置改革的基石。在我国农村要素市场化配置改革历程中,产权制度改革在每个阶段均发挥了重要作用。如,第一阶段,通过家庭联产承包责任制改革,赋予农民土地、劳动力自主配置权利,优化了农业生产劳动力、土地要素配置结构;第二阶段,承认农村土地承包经营权用益物权,赋予承包人享有包括流转在内的各项权益,为推进农村承包地流转、实现要素优化配置奠定了法理基础,提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”,为稳定农民预期、促进农村土地流转市场发育创造了良好制度环境;第三阶段,通过承包地、宅基地“三权”分置改革,为盘活农村资源要素创造了制度条件,开展农村集体资产确权颁证,赋予农民更多财产权利,为集体资产提供有效制度保护,进而促进集体资产更好地流动与配置。

(四)要素市场化配置要注重改革系统性

经济发展是多要素组合配置的结果,任一要素市场化配置改革滞后都会造成要素配置效率损失。过去40多年农村要素市场化配置的历程表明,农村改革综合性强,靠单兵突进难以奏效,必须树立系统性思维,增加多种要素、各项改革之间的衔接配套,这样才能深入推进农村要素市场化配置。例如,为解决农村富余劳动力问题,我国持续推动劳动力要素市场化配置改革,允许农民进城,缓解紧张的人地关系矛盾,起到了优化要素投入配置结构的作用;伴随农村劳动力大量外流,面对农地抛荒与工商资本下乡租地需求,开始允许承包地流转;在要素市场化配置改革过程中,推动农产品价格改革,通过产品市场定价与要素市场化配置联动,共同提升要素配置效率;当农民大量进城、城市扩张面临土地需求时,需要同步解决农村集体资产问题,这既是保障农民产权权益、增加财产性收入的需要,又能为城市建设提供土地等要素来源。同时,强化产权制度改革,提供有效保护是稳定要素交易市场的必要保障。由此可见,在市场化改革过程中,某个环节的缺失或不配套,都可能影响要素配置效率,拖累农村要素市场化配置进程。

(五)政府要弥补农村市场功能残缺

我国农村要素市场化配置改革是从无到有的过程。在我国农村要素市场化配置改革历程中,政府在弥补市场功能残缺方面发挥了重要作用。例如,起初我国并没有健全的农村土地流转市场,需求方与供给方在交易时面临着高昂的信息搜寻成本,因此较长一段时期内农村土地流转仅限于本村内。为此,部分地区政府探索建立了农村产权交易中心,引导农村资源资产进场交易,制定与实施要素交易规则,有效促进了农村要素流动。再如,在集体经营性建设用地入市中,部分地区政府负责制定科学合理的供地计划,并强化通过政策监管等手段防止因“市场失灵”等出现不合理市场供给现象,以法律手段和经济手段规范土地确权、租赁、抵押、转让等流程,确保土地指标供应计划与长远发展相结合。这些充分体现了政府在弥补市场失灵中的重要作用,也表明深入推进农村要素市场化配置改革不能没有政府的参与。

三、农村要素市场化配置改革面临的困境

资源资产的盘活、流动与保护,是我国农村要素市场化配置改革的重要经验,也是未来推进要素市场化配置改革要一以贯之的方向。但是,当前农村资源资产在盘活、流动与保护上还存在些许障碍,阻扰着要素市场化配置改革进程。

(一)资源资产盘活不够

当前我国农村有大量“沉睡”的资源资产,利用率普遍不高,与农村要素市场化配置要求差距较大。

1.土地资源闲置问题突出

从设施农业用地来看,制度创新不够导致要素配置结构失衡。为了严格保护耕地,长期以来,国家政策规定设施农业用地一般不能占用基本农田,主要来自一般农田,导致通过流转基本农田发展设施农业的企业根本无法获得设施农业用地。尽管2019年12月自然资源部、农业农村部出台了《关于设施农业用地管理有关问题的通知》,提出“种植设施不破坏耕地耕作层的,可以使用永久基本农田,不需补划;破坏耕地耕作层,但由于位置关系难以避让永久基本农田的,允许使用永久基本农田但必须补划”,扩大了设施农业用地来源,但是由于没有出台配套的实施细则,政策效能作用有所削弱。此外,一般农田可用于设施农业用地的指标由于缺乏相关的制度创新或政策实施细则,无法通过指标流转或调剂的方式成为其他产业发展项目的土地要素来源,出现了要素供需结构不匹配的问题:一般农田可用于设施农业用地的指标处于“沉睡”状态,而其他农业项目设施农业用地紧缺。

从集体建设用地来看,改革系统性不强导致要素供需结构失衡。然而,我国多数地区乡村产业发展与城市建设都面临着建设用地短缺制约。一是存量建设用地转变为集体经营性建设用地落地难。虽然2019年出台的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确提出“允许村集体在农民自愿前提下,依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市”,但是这仅限于有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地,而且类似的探索与实践还很少,仅在少数地区有过零星的探索。同时,由于缺乏宅基地退出的有效制度或政策措施,多数农民不愿意退出宅基地。二是集体经营性建设用地全面入市缺失实施细则。当前政策虽然全面放开了农村集体经营性建设用地入市,但是由于没有出台相关实施细则,一些地方尚未展开探索。同时,一些地区农村集体经营性建设用地还没有确权颁证,抵押贷款的金融功能残缺,使得企业盘活农村集体经营性建设用地的积极性不高。总体来看,建设用地“用地难”问题的关键不是要素总量供给不足,而是农村土地制度改革系统性不强,没有树立要素市场化配置改革“一盘棋”思维,无法运用改革手段将闲置要素用作产业发展,无法运用改革办法打通要素流动通道,没有打通闲置宅基地、农房、农村集体经营性建设用地用作产业发展建设用地来源的通道,也没有解决集体经营性建设用地入市的障碍问题。

2.农村资源资产抵押贷款难

当前,农民与新型农业经营主体融资难、融资贵的问题仍然没有破题。事实上,农村拥有大量的资产,但是由于资产确权、抵押处置与融资风险防范等改革协同性不强,农村资产抵押贷款难以落地,农村金融活水迟迟不能被激活。一是农村产权确权颁证改革滞后,资源资产抵押功能残缺。农民与新型农业经营主体的大量投入凝结在设施农业用地、农村土地承包经营权、农村房屋、林权、大棚养殖圈舍以及活体动物、果园苗木等上。但是,我国大多数地区都未开展农村“三权”抵押贷款、农业生产设施抵押与生物资产的确权颁证工作,导致新型农业经营主体的大量投入难以形成可抵押贷款的资产,金融机构没有办法为新型农业经营主体办理抵押贷款。二是缺乏资产处置市场,以致资产抵押贷款的金融功能无法实现。虽然部分地区推进了农村房屋、林权、大棚养殖圈舍等的确权颁证,但是由于缺乏资产处置市场或农村产权交易市场功能不健全,金融机构开展农村产权抵押贷款的积极性普遍不高,新型农业经营主体的农业资产仍然难以实现抵押贷款功能。三是缺乏风险防范机制,资产抵押贷款功能较难落地。即使存在资产处置市场,但由于农业生产设施与生物资产不如房产那样流通快、变现快,抵押风险依然较高,这也是大量金融机构“惜贷”的重要原因。换言之,农业生产设施与生物资产抵押贷款的风险防范机制缺失,使得金融机构接纳抵押物的积极性不高。综上,推进农村抵押贷款,既要推进确权颁证,又要完善资产处置市场,还要建立风险防范机制、增强改革协同性。然而,这种协同改革恰好是当前我国农村金融改革的薄弱点。

(二)要素跨城乡、跨区域流动不畅

受城乡二元经济社会结构与区域行政分割的影响,土地、资金、劳动力要素跨城乡、跨区域流动仍存在障碍,突出表现在三个方面。

1.集体建设用地跨区域流动受限

农村土地要素市场化配置改革既要打破城乡制度藩篱,又要能实现跨区域的配置。现阶段,农村劳动力、资本已基本能实现跨区域流动,但是集体建设用地的跨区域配置还存在制度障碍。2018年自然资源部印发的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施办法》与2019年中央“一号文件”均提出,“开展新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用”。但是,目前城乡建设用地增减挂钩跨省域流转仅限于深度贫困地区与对口帮扶省份之间,集体建设用地全国范围流动配置的通道并没有完全打开。

2.工商资本下乡存在诸多制度障碍

为防止工商资本下乡引发土地“非农化”“非粮化”,部分地区通过实施下乡准入制度、规模限制、层层备案管理、强制二次分红等方法,对工商资本下乡设置过多、过高门槛。2015年相关部门联合出台了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》,对工商资本租赁土地期限、规模以及备案制度等作出了明确的要求。加强对工商资本租赁农地的监管和风险防范,对于保护国家粮食安全、维护农民利益意义重大,有其合理性,但是一些地方在政策执行中,采取了过于保守或僵化的态度,为避免可能的风险直接采取行政手段限制工商资本下乡,或设置种种门槛。工商资本从事农业一般初始投入较大,必须具备一定的经营规模方能覆盖初始投入并发挥企业化经营优势。限制工商资本租赁土地规模,虽然能起到防范工商资本长时间、大面积租赁农地的风险,但容易导致企业因生产规模不足而亏损,且排斥了一些真心想从事农业生产的工商资本。

3.城乡劳动力双向流动仍存在隐性门槛

从不允许农民进城,到放开农民进城限制,再到实施新型城镇化、鼓励农民进城落户,我国农村劳动力市场化配置取得了巨大进展。但是,城乡劳动力双向流动仍存在制度障碍。

一方面,农村劳动力流动受城乡户籍、社会保障和基本公共服务供给等因素的制约。由于城乡二元户籍制度问题依然存在,农村劳动力难以享受到与城镇职工同等的就业权益及其子女受教育等公共服务,农村劳动力在市场竞争中处于不平等的地位。这些制度障碍对建立城乡统一的劳动力市场造成了损害,同时也制约了农村劳动力要素的充分流动。

另一方面,城镇劳动力下乡动力不足。近年来,国家持续倡导农民工返乡创新创业以及城镇企事业单位人员下乡创业,但城镇劳动力回流农村的并不多。这与农村土地、金融要素市场发育不足密切相关。伴随农业功能从生产向生活、生态、文化等领域拓展,城镇劳动力下乡兴业主要集中在农村三产融合领域。相较于传统的一家一户的种养殖业,这些领域对土地、金融等要素的需求较为密集,但农村土地、金融要素市场发育滞后,制约了城镇劳动力向农业农村领域流动,导致难以带动资本和其他现代要素流入农业农村。

(三)农村产权保护力度不足

强化产权保护,是稳固市场主体预期、激活市场主体活力、加速推进农村要素市场化配置的关键举措。近几年来,我国加快推进农村集体产权确权颁证,强化了农村产权保护,但农村产权保护仍存在一些薄弱点。

1.土地经营权人的权益难落地

2016年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,创造性地提出了“土地经营权人”的概念,并规定其“对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利”。此后,理论界逐渐有人提出把土地经营权界定为用益物权的观点,其用意无疑是扩大和保障土地经营权人的权益,促进农业现代化水平的提高。2018年修正的《农村土地承包法》为了切实保护承包人的利益,没有采纳把土地经营权界定为用益物权的观点,但其对土地经营权人的权益给予了比较充分的保护,实际上进行了物权化处理。现实中超过5年的土地流转项目很多,但基本都是在年初或播种前支付租金,否则农民就会收回土地。那么,按年头支付租金的长期协议受法律保护吗?如果出现纠纷,法律保护谁的利益?是土地经营权人的,还是承包人的?当然,如果是农民以土地经营权入股合作社或者企业,则在财务年度结束后(一般为年底)进行盈余分配(分红),即使亏损也要风险共担。但由于入股是紧密型合作行为,这种情况下的土地经营权登记实际上失去了意义。可见,新修订的《农村土地承包法》的这项制度设计在现实中具有较大的局限性。即使我国近年来密集出台了多项政策,土地经营权人的权益保障依然没有落到实处,致使经流转土地而形成的家庭农场、农业企业等新型经营主体的发展前景预期很难明朗化,也导致近几年农村土地流转增长缓慢。

2.农业企业投资缺乏产权保护

农业企业是激活农村要素市场化配置的关键力量。当前我国农村产权保护制度还不健全,部分地区存在企业投资产权受侵害的问题,导致企业投资乡村、盘活农村资产资源的积极性受挫。例如,“拆大棚房”尤为典型。由于最初国家对设施农业用地的使用范围、规划安排、选址要求、使用周期等未作明确规定,地方政府在执行过程中往往放宽标准或“打擦边球”,导致许多地方出现了“大棚房”。伴随着“大棚房”的严厉整治,各地区按照违规建设拆除了“大棚房”,却未对农业企业的投资给予补偿。事实上,在一些地区农业企业建设的“大棚房”均有着合法的手续以及相应的产权证明,在“大棚房”整治过程中,既没有给企业留出适当缓冲期,又没有给予企业投资合理补偿。再如,由于部分农民法律意识淡薄,农村流转土地经营权不稳定,承包地上的固定资产投资缺乏产权保护,严重影响了经营主体追加投资的积极性。

四、农村要素市场化配置改革

的深化路径

从我国农村要素市场化配置改革的经验来看,深化要素市场化配置改革就是要改善资源配置方式,消除束缚市场主体活力、阻碍市场和价值规律充分发挥作用的弊端,其重点是持续做好资源要素盘活、流动与保护“三篇文章”。第一,继续做好资产资源“盘活”文章,促进要素市场充分发育。我国农村改革的历程表明,要素市场化配置就是要把过去是“死资产”,不能够进行交易、无法进入市场的资源资产,通过改革的手段进行盘活与唤醒,推动这些资产进入市场,使价值得以实现。事实上,农村可交易资源和资产范围不断扩大,也意味着农村市场化程度不断提升。深化农村要素市场化配置改革,就是要牢牢把握盘活资产资源这个基本方向。第二,持续做优资产资源“流动”文章,提升要素配置效率。破除要素自由流动的藩篱,是农村要素市场化配置改革的应有之义。一般而言,资产资源可流动、可交易的范围越宽泛,越能促进资源从低收益领域流向高收益领域,并促进要素配置效率提升。因此,促进资产资源自由流动,要加快破除横亘在城乡要素自由流动上的“两个藩篱”:一是城乡二元结构的制度藩篱,要加快推进城乡资源要素双向自由流动,既要破除劳动力、土地进城的制度阻隔,又要消除工商资本下乡的阻挠隔阂;二是区域分割的行政藩篱,要加速推动劳动力、土地、资本等要素跨区域流动,促进要素从低收益区域向高收益区域流动,实现要素配置效率的改善。第三,扎实做实资源资产“保护”文章,完善农村要素市场生态环境。在资源交易与配置过程中,不可避免地会产生各种各样的风险与纠纷。没有产权保护这个“钟罩”,市场就很难发展起来。我国过去40多年市场化改革的历程,就是非公产权不断得到承认、保护层次不断提升的过程。深化农村要素市场化配置改革,要强化资源资产的保护,稳定市场主体预期,激发市场主体活力。结合我国农村要素市场化配置改革的经验,针对当前农村要素市场化配置改革面临的突出困难与问题,这里提出四方面的建议。

(一)加快盘活农村闲置资产资源

深入推进农村要素市场化配置改革,应以系统性思维解决“木桶短板”问题,以联动改革的方式破解协同性不足的问题。

第一,在设施农用地政策上,进一步细化设施农业用地范围,明确生产设施、配套设施、附属设施三类设施农业用地的规划安排、选址要求、使用周期,出台农业配套设施和附属设施的建设标准和用地规范。建议中央政府加快引导地方政府出台设施农业用地占用基本农田的前置条件与使用细则。建议有条件的地区推广浙江省平湖市的经验,集中设施农业用地指标并向产业融合发展项目倾斜。

第二,在存量建设用地政策上,引导地方政府制定出台集体经营性建设用地入市细则,督导各地区全面开展农村集体经营性建设用地确权颁证工作,做好典型地区相关做法宣传推广工作。加快落实农村闲置宅基地转变为农村集体经营性建设用地的政策,引导地方政府出台相关实施办法。鼓励村集体经济组织与社会资本组建股份合作公司,在符合规划、用途管制和尊重农民意愿的前提下,允许农民以闲置宅基地入股股份合作公司。

第三,在农村金融政策上,鼓励地方政府开展以农村资产确权为基础、以农业保险创新为配套、以设立风险补偿金为保障、以建立农村产权交易中心为产权处置保障的农村产权抵押贷款机制。鼓励地方政府加快推进农村产权确权颁证,推广成都市农业设施抵押贷款经验,扩大农村抵押担保物范围,重点开展设施农业用地、农村土地承包经营权、农村房屋、林权、大棚养殖圈舍等农业生产设施抵押贷款以及活体动物、果园苗木等生物资产抵押贷款。完善农村产权价值评估体系,以风险基金补偿银行贷款损失,鼓励银行接纳农业生产设施抵押与生物资产抵押。加快建立农村产权交易市场,建议中央政府通过督察奖惩机制,推动地方政府加快建立健全农村产权交易市场。国土部门和农业部门应组织武汉农村综合产权交易所、成都农村产权交易所以及相关专家对各地方政府相关部门进行培训,鼓励地方政府考察学习这两大交易所的成熟经验并进行战略合作,按照“互联网+基础模块标准化+特色模块地方化”的模式建立各地农村产权交易市场,为今后全国农村产权交易市场互联互通、相互兼容做好准备。在条件成熟时,依托各省份的农村产权交易市场,由国土和农业部门牵头建立区域性乃至全国性的农村产权交易市场。

(二)加快破除要素城乡、区域流动障碍

农村要素市场化配置改革的关键是要打破阻断、妨碍要素自由流动和优化配置的瓶颈制约,衡量这一问题是否真正得到解决,则要看要素能否自由进入市场进行交易。一是推动集体建设用地跨区域流动“扩范围”。要逐步引导城乡建设用地增减挂钩跨省域流转,从深度贫困地区与对口帮扶省份之间向全国范围拓展。建议遵照循序渐进的原则,城乡建设用地增减挂钩跨省域流转率先在人口净流出城市与人口净流入城市(或吸纳农民工就业、落户较多的城市)间实现,强化多要素联动改革,实现人地流动挂钩,对其中低价大幅度增值的交易提取土地增值税,专项用于补充农业转移人口在城市落户后的公共服务和社会保障支出,待形成成熟管理制度与经验后,逐步在全国范围拓展。二是工商资本下乡“去障碍”。工商资本联结城乡,对优化城乡资源要素配置、活跃乡村经济等具有积极作用。在坚守土地用途管制法律底线的前提下,要尽可能降低工商资本进入的门槛与障碍,取消对工商资本租赁土地最高规模的限制。同时,要强化对工商资本下乡的政策支持力度,抓好人、地、钱等关键环节,落实和完善融资贷款、配套设施建设补助、税费减免、用地等扶持政策,鼓励建立政府与工商企业沟通的长效机制,出台面向工商企业的乡村振兴政策服务指南,完善工商资本投资项目的基础设施配套,加大新产业新业态发展的基础设施投入。三是城乡劳动力双向流动“强激励”。在农民进城方面,要加大力度推动公共服务均等化,推进农业转移人口融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会,建立健全农村资产和权益有偿退出或处置通道,让农业转移人口“带资进城”;在城市人口下乡方面,除加快完善农村土地、金融要素市场外,还要加大政策激励力度,鼓励下乡群体参与乡村治理,加快探索城乡下乡群体加入农村集体经济组织,有序探索赋予下乡群体农村土地等集体权益。

(三)强化农村产权保护

要在农村产权确权颁证的基础上,着力做好产权权益保障与农村信用体系建设。在产权权益保障上,除加快推进农村集体产权制度改革与赋予各项产权完整权能外,要重点将土地经营权人的权益保障落到实处。考虑到界定土地经营权用益物权受土地流转期限、流转价格、租金交付时间等因素影响,若土地流转期限过长,则会出现经营人的投资、抵押贷款等需求。为此,建议流转期限3年以上的土地经营权才具有物权性质,其责权利需要在相关法律法规上予以明确。同时,要出台相关法律法规进一步明确土地经营权的用益物权性质及其与其他用益物权的区别,特别是与土地承包权用益物权的区别;明确土地经营权具有哪些权能以及拥有这些权能的条件,土地经营权和所有权、承包权之间的关系,以及利用土地经营权向金融机构抵押质押的条件及操作办法等。在农村信用体系建设上,要建立健全农村居民信用体系、下乡企业诚信管理制度,强化信用体系建设宣传力度,将企业与农民违约行为列入信用档案,并作为融资贷款、享受优惠政策的重要参考依据,加大失信惩罚力度。

(四)处理好政府与市场之间的关系

40多年改革和发展的实践证明,推进农村要素市场化配置改革,既要最大限度地减少政府利用行政手段直接干预农村要素配置,又要加快弥补农村要素市场功能残缺,促进要素市场发育成熟。一是加快弥补农村要素市场功能残缺。我国农村要素市场化配置改革较为滞后,要素交易规则、交换平台等不健全,要加大力气建设农村要素交易平台,健全农村产权交易中心功能,推动农村资产资源进场交易,引导地方建设农村集体经营性建设用地交易市场,制定要素交易规则,完善要素交易服务。二是加强各项改革的协同性。深化农村改革需要多要素联动。要围绕我国人口流动、产业发展等趋势,协同推进土地、劳动力、资金等要素改革,改变过去单一要素“单兵突进”式的改革模式。三是建立公平、开放、透明的市场规则,实现统一高效的市场监管。

 
关键词: 中国农林科技网
 
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