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乡村振兴视阈下基层农村治理的现实困境与反思

放大字体  缩小字体   网站:中国农林科技网  来源:南方论刊  发布日期:2020-05-22
核心提示:摘 要:农村问题的治理对于国家治理体系和治理能力的现代化以及乡村振兴战略的实施具有重要意义。然而当前农村的发展还面临着诸

摘 要:农村问题的治理对于国家治理体系和治理能力的现代化以及乡村振兴战略的实施具有重要意义。然而当前农村的发展还面临着诸多难题,例如农村留守人群的客观现状以及基层治理内卷化的难题仍旧是影响农村发展的两大障碍。农村的现实困境主要表现为农民自主失语,农村发展内生动力不足、人才缺失、村干部与村民的悬浮化、村干部动力不足、压力过大等问题。这就需要从源头上解决问题,对症下药。一是改变传统农村社会观念,调动农村治理的主人翁意识。二是夯实农村基础发展平台,以人才振兴推动乡村振兴。三是放宽对基层的制度规则限制,调动基层治理主体的主动性和积极性。

党的十九大提出全面落实乡村振兴战略后,大量的资源以资金、项目等多种形式向农村输入,乡村的基础性建设成效逐渐显著,乡村振兴对于基层的治理起到较大的推动作用。然而乡村振兴、乡村治理过程中仍然面临着农村人口外出、村庄内生动力不足、村干部压力过大等多重难题,如何有效解决农村当前的这些问题是乡村振兴和乡村治理面临的挑战。

一、问题的缘起:以河南省两个村庄为样本

2017年与2019年分别在豫北和豫南两个村庄进行实地调研,调研过程中发现两个村在发展过程中面临着许多共同的难题,主要体现在两个方面:第一,村内大多为留守老人、留守妇女和留守儿童,村庄发展缺乏内生动力。第二,村内村支两委不健全,且伴随着国家对基层管理的制度化和规范化,基层工作人员和村民之间出现“悬浮化”问题,基层村支两委疲于对乡镇等上级部门负责,难以真正地做到对村民负责。

2017年S县X村是豫北一个较大的贫困村,村庄现有人口1005户3771人(本研究使用数据均为2017年、2019年在河南濮阳市X村、信阳市R村调研所得),但建档立卡的贫困人口就有142户471人,贫困人口数量多,占所在乡镇总贫困人口的23.5%。村内的青壮年男子非常少,多为老人、妇女和儿童,属于中国农村典型的留守村庄。村内耕地面积5200多亩,但土地劳动力多为妇女和老人,村庄主要经济收入来源为外出务工和种植业。青壮年农闲时选择外出务工,主要从事建筑类等一些体力劳动工作,掌握的技术较少,劳动力竞争优势小。村内青壮年男性只有农忙和春节期间在村,由于在村时间较短,基本上对村内的事务了解很少,也没有时间精力去关心村庄发展。通过调研,我们发现村内的老人妇女多属于文化程度较低的人群,大多属于土生土长的农民,除了围绕土地劳动和家庭事务之外,对村内的公共事务似乎并不太关心。村庄里村支两委不健全,村委会一共只有3人,但由于生活原因,村长外出务工,仅有村支书和会计2人在村内工作,外加一名市里指派的驻村书记,一共3人。村委会作为村内配合精准扶贫工作的主要负责单位,面临着村支两委不健全、精准扶贫工作量大、村内恶性竞争难以处理、乡镇领导工作要求高、村委会工作难以正常开展等难题。

2019年调研的Y县R村也面临着同样的问题,R村位于豫南,有1332户5079人,村内划分为17个生产队,人口众多,劳动力丰富。主要经济来源靠外出务工和务农,仅有少数村民在村内就业。村里办有采石厂、碎石厂、爆竹厂等工厂,为村庄解决了一部分就业问题,但由于工资低,青壮年多选择外出务工,只剩下那些留守在家种地照看小孩的中老年人从事这些工作。但随着近些年政府对环保问题的重视,这些污染性工厂的经营规模开始逐渐缩小,村内的经济效益也逐渐下降。调研发现,村委会成员仅有5人,然而随着精准扶贫工作的深入开展和乡村振兴战略的实施,村内的工作量也逐渐增大,难以有效地处理复杂繁重的村务。且在村委会换届时,甚至出现了无人竞选村支书的现象,最终还是在乡镇政府的协调下,由具有较强办事能力的非党员村民暂时代理村支书一职。R村所出现的由于基层工作难做而导致村支两委无人积极担任的情况已经逐渐在农村中显露。

二、农村治理困境的现状分析

农民是村庄的主人翁,农村社会的发展离不开农村这个基础平台,也更离不开农民本身。农民的自身状况和发展程度对于农村问题的解决和农村社会的发展有着相当程度的影响。农村发展以及农村治理的主体是农民,但由于青壮年劳动力大多外出打工,村内的主要人群就是留守人群和基层的村干部。因此,有必要从农村留守人群客观条件的制约和基层村干部的重担两个方面来对农村发展所面临的困境进行分析。

(一)农村留守人群客观条件的制约

农村的留守人群,分为留守老人,留守妇女以及留守儿童,留守群体的留守原因和留守职能就直接导致他们无法有效或者高效地参与村内的公共事务。留守的老人大多因为年龄、身体素质、文化程度等原因限制了外出务工;留守的妇女由于赡养老人、照顾孩子、家庭人情世故、文化程度等原因也只能待在农村;留守儿童因为家庭经济原因,户口上学限制,大多也只能留在老家读书生活。往往留守的原因或者说留守的需要就已经导致留守群体花费了大量的时间和精力,因此对村内的公共事务并没有给予过多的关注。

1. 农村老人的边缘化

老人是农村中最常见的人群之一。他们作为家族长辈,处事经验丰富,谙熟农村人情事故,是农村重要力量之一,但是在村内事务的处理上却并没有真正地发挥出应有的作用。第一,中国传统文化讲究“颐养天年”,在传统的礼俗社会中,孝也很重要,所以在家庭中一般不会鼓励老人参与公共事务,这就在一定程度上导致老人们无法发挥出自己独有的阅历优势。第二,老人的确面临着身体素质下降、分担家庭劳动事务、精力有限等一系列问题,且这些问题在一定程度上均会影响他们参与公共事务的热情。第三,碍于村内舆论压力,不敢过多发表意见。农村的社会环境相对封闭,老人在儿女成家后往往退出家庭的主导地位,话同时话语权也有所下降,村内舆论力量占据着重要的地位,在此环境下的农户不论是认知还是行为,都受着无形的约束。村内复杂的舆论场和农村保守的舆论安全意识致使老人、妇女在公共场所面前畏于开口。

在R村调研中,一位62岁的只有闺女,没有儿子的村民说到“我没儿子,闺女早就结婚了,我也没啥多的活干,我就给村里干干垃圾(环卫工),我每个月都去村里(村委会)开会,我有时候听他们讨论什么事,我有意见我就说。我没有儿子儿媳妇,没顾虑呀,我不怕人说我老了事多。”

2. 农村女性的主动失声

这里所说的主动失声是指农村妇女在村内事务上,大多选择沉默,即使被询问,也会秉持一种中立的态度。导致农村妇女“主动失声”的原因主要有三点,第一,中国传统思想中一直有“男尊女卑”“男主外,女主内”的观念,直到现在这种思想在一定程度上仍旧影响着农村男女。村内的女性在讨论公共事务时,基本上都不表明自己的态度,即使有意见也只是私下议论,并不会选择公开或者主动发表意见。

在X村调研时,一位妇女说道“我一个没文化的妇女说那么多,人家不一定会听,到时候都(指村里人)知道我提意见了,都该背后说我了,还是少管些好。”

由此可见,传统的女性观念和对村内舆论的担忧限制了女性在村内事务的参与程度。第二,留守妇女留守的主要职能是为了照顾家中的老人、小孩,除此之外还要分担家中的农活,顾全家族亲戚的人情世故,种种客观原因之下,很少有机会能够去参加村内事务。第三,由于早期农村社会中重男轻女思想的影响,现在农村里的中年女性大都受教育程度低,这一客观因素也限制了她们参与村内事务。而近年来,伴随着国家对基层工作越来越重视,对基层工作者的要求也逐渐提高,知识水平有限的留守妇女在村内事务中就更表现的“边缘化”。而现实是,妇女是村内稳定的主要力量,更应该调动起她们参与村内事务的积极性和主动性。

3. 农村儿童的客观退场

农村儿童在客观上的确不能为村中事务,村庄治理和发展作出贡献。但对农村儿童的重视能够有效地解决农村问题,产生额外效应。农村儿童作为农村中最富有朝气和活力的人群,我们应该给予其关注和重视。第一,对农村儿童的重视能够有效防范农村留守儿童问题的进一步加深。在X县的调研中发现,当地教育资源配置严重不足,村内仅有一所幼儿园和一所小学,教育基础设施落后,师资力量薄弱,导致当地400名左右的学龄儿童仅有200名左右能够接受教育,失学现象严重。第二,关注农村儿童发展,有利于增强村中老人和妇女对村庄的归属感和集体感,能够调动在村人群参与村内事务的积极性和主动性。做好老人和儿童的工作,有利于减轻农村青壮年的负担,进而有利于整个村庄的建设和发展。

(二)基层村干部的重担和悬浮

农村问题的解决离不开农村事务带头人,即基层村委会成员。伴随着国家治理体系和治理能力的现代化发展以及对基层工作的重视程度不断加深,国家对基层工作的要求也越来越高,主要表现在国家的制度下乡,规则下乡带来的村干部动力不足压力过大、村干部与村民之间的悬浮化等问题。

1. 基层村干部的“过束缚化”

随着国家的发展,基层村级组织的功能逐渐从管理型向服务型转化,在这一过程中国家开始逐渐向农村输入资源。为了能够最大程度的保证资源下乡,国家同时开始规则下乡、制度下乡,因此村干部在这一过程中面临的工作要求就越来越多,且越来越严格。既要确保在制度规则内完成任务,还要保证高效留痕。而基层村干部面临的却是村干部有限、知识水平程度不高以及年龄普遍较大等现实难题,工作要求逐渐提高使基层村干部疲于完成任务,难以真正达到服务村民的目的。

在调研中,R村的村委会人员也曾举例表示说到“基层的工作也不好做,这两年精准扶贫都是很多表格要填要写,其实我们也不懂这个,也是去学,学了还要去贫困户家登记,光这个事就费了很久,经常也是加班加点,还得催着我们要交上去。”

基层工作压力过大,被制度化规则化的问题逐渐表现在村干部僵化于完成任务且工作热情被逐渐消磨。基层村干部的“过束缚化”成为阻碍村中发展的一大问题。规则制度下乡初衷是为了更好的保证农民的利益和村庄的发展,然而现实却事与愿违,如何协调制度规则下乡和村干部减负问题成为当前村庄治理的难题之一。

2. 基层村干部的“悬浮”状态

以往在学界,“悬浮化”多指基层干部于乡镇部门之间的疏离关系。但实际上,在改革开放后,农村集体劳动生产逐渐退出历史舞台,特别是取消粮食税之后,村干部不用协助收税,基层村干部与村民的关系亲密程度也逐渐减弱,“悬浮化”同样适用于村民和村干部之间。村干部与村民的关系不再表现为休戚相关,而是相互之间的接触越来越少,呈现为一种“悬浮”状态。有三个原因导致这一现象,第一,自从我国取消农业税后,村干部就不再过多关心农户的粮食收成等问题,也不在有主要的管理工作,转而主要成为服务村民的组织。取消农业税以后,国家不再向农民收取税费,强制性计划生育工作也告一段落。国家不向农民收取税费,不需要村干部协税,不用再让渡利益来调动村干部协税积极性。乡村干部不向农民收取税费,也就不必与农民“打成一片”。[1]第二,我国在上个世纪末,由于农民负担过重,不断出现上访以及严重的干群冲突,造成严重的三农问题。随着法治社会的建设,农民维权意识也越来越强烈,基层村干部对农户除了管理服务之外也增加一份额外的担忧,致使村干部与村民关系逐渐生离。第三,基层工作的任务繁重,同时面临上级布置的工作任务和村民生产生活的需要,而基层工作队伍有限,难以全面顾暇。

在R村,村民表示说“村干部也很忙,我们见的不多,有时候就是从门口开车很快就路过,有事要么就是去大队(村委会)去找他们。”基层村干部与村民接触的机会少,时间短也影响了村民对村干部的印象和对公共事务的热情。

三、农村治理困境的原因探析

当前农村留守人群对公共事务热情不高以及基层村干部过度束缚的现象已经相当普遍,问题的解决还要从原因上进行剖析,才能真正地对症下药,解决农村发展人群的两大难题。

(一)传统观念和复杂的舆论场

不同于城市中各种法律法规的约束,在农村,人们约定俗成的不成文规定与非正式的社会规范,对于农民的约束性更加强烈,主要表现在农村仍受传统家庭观念和农村复杂的舆论场的限制。第一,农村里的大多数妇女仍旧秉持传统女性固守家庭的旧有观念,她们对于公共事务是“不好意思”“难为情”的心理状态。她们重视邻里关系,不会提出个人意见。在农村社会,一个好的社会关系往往是对一个家庭女性是否得体的评价标准。第二,村中关系网复杂,存在着多种联系,例如依靠宗族血缘联系的庞大家族体系,大小队之间以及小队与农户之间,邻里之间等诸多社会联系。这些社会关系相互交错,形成了庞杂的农村关系网络,这种错综复杂的关系网在中国具有一定的普遍性。而村内的熟人关系,农民惧怕流言蜚语等因素使多数村民对村庄的公共事务采取视而不见的态度,致使其在公共事务和政策反馈时出现了失声状态。

(二)农村基础平台实力薄弱

村庄是农民赖以生存的空间,也是村民发展离不开的平台。村庄平台的薄弱和农村建设人才的流失是一对辩证关系。一方面,村庄平台薄弱,抵不住城市相对高薪的吸引,留不住需要养家糊口的青壮年。另一方面,随着村庄的青壮年的外出,村庄建设缺少主力,村庄平台就日渐衰弱。主要原因是农村基础设施薄弱,医疗、教育、卫生都相对落后,而城市则基础设施完善,医疗、教育、卫生、养老均有保障,导致越来越多的年轻人外出务工,他们心怀憧憬,想要凭自己吃苦耐劳的本领在城市里站住脚。因此就出现了农村留不住人,青年不想回,也不愿回的尴尬问题。农村发展缺少人才,发展的内生动力不足,很大程度上影响了农村发展的速度和质量。

(三)农村治理的内卷化

基层治理的内卷化在农村村干部身上也可见一斑,基层工作任务重、压力大已经成为普遍共识。自取消农业税以来,基层工作职能变管理为服务,国家开始向基层大量输入资源,主要依靠“项目制”“一卡通”补贴为主,同时为了保证下乡资源的合理有效使用,国家制定了越来越多也越来越具体的资源使用规范。这些资源使用规范在防止基层资源滥用的同时,也极大地限制了基层治理主体的主动性,造成基层治理中的形式主义和内卷化。[2]农村村干部本身也存在队伍不健全、队伍老龄化、队伍业余化等现实问题,制度规则下乡使他们花费大量时间过度关注任务的完成状态,完成痕迹,以至于减少了与农民沟通交流的时间和精力。制度和规则虽然在防治基层干部贪污腐败、限制资源浪费、资源乱用上起到了很好的规范效果,但同时也加深了村干部和村民的悬浮程度,村民村干部难以拧成一股绳显然会影响村庄发展。

四、农村治理困境的建议与措施

农村治理要“靠人”,调动村民的积极性和主动性才能有效地夯实集体村庄平台,才能推动乡村又好又快地发展。

(一)改变农村传统社会观念,调动农村治理的主人翁意识

农村作为较为传统的社会,传统观念的影响还比较突出,且农村农民政治素养较低,缺乏村庄建设的主人翁意识,公共事务参与意识薄弱、能力不足。唤醒农民的主人翁精神,培养农民公共事务的参与热情和参与能力是关键。第一,传播男女平等思想,鼓励人人参与村庄建设。宣传男女平等,调动村庄主要的留守妇女参与公共事务的热情,发挥青年妇女的能力,鼓励妇女担任村干部,参与村庄事务。第二,引导成立村民组织,发挥村民组织力量。将妇女、老人、儿童有序组织起来,发展文化休闲、课余教育等有利于村庄文化建设的组织,有效地提高村庄的凝聚力,团结村庄力量,为村庄建设建言献策,增强村庄主体的责任感。第三,拓宽民意反映渠道,重视民声民意。发挥村委会的作用,深入联系群众,不仅要拓宽农户表达利益诉求的渠道,更要给予其充分的建议权,使农户不仅拥有发出自己声音的渠道,同时敢于发出自己的声音。

(二)夯实农村基础发展平台,以人才振兴推动乡村振兴

农村基础设施薄弱以及无人建设的困境制约着乡村振兴。如何吸引人才,留住乡村建设的主力军,是当前农村治理农村振兴的突破口。第一,大力完善乡村基础设施,营造良好的发展环境。农村进行全方位、多层次的基础设施建设,特别是教育基础设施、农田水利设施、基础住房设施、文化活动设施以及交通和通信设施方面的投入,营造良好的生活环境、发展环境,使农村的发展有坚实的基础设施依托。第二,以政策优势吸引乡村建设力量,创造“想留下、愿留下”的环境。人才振兴就是要留住人才和引进人才,人才振兴要与产业振兴、组织振兴相结合,鼓励人才利用政策优势创业发展,鼓励人才担任村委会职务,共同建设村庄平台。人才振兴对于乡村振兴具有重要意义,人才是农村发展的动力之一,是打破农村发展困境的突破口。

(三)放宽对基层的制度规则限制,调动基层治理主体的主动性和积极性

基层村干部的工作要求越来越规范,任务担子越来越重已经导致基层出现治理内卷化,适度的放权更能激发基层工作的积极性和主动性。国家制度规则下乡的同时能否结合基层工作现状,以国家资源结合乡村资源也许更有利于乡村发展。第一,调动村级治理的主动性,挖掘村庄内生资源。村级治理除了村委会工作人员,也应当重视村民的治理能力,农村社会里的老人具有较多的社会阅历且深谙农村社会关系,对于农村特殊难题能够发挥“一把钥匙开一把锁”的特定作用。而留村的壮年、妇女也应当调动他们的参与性,这类人群作为村庄的中坚力量更应该高度重视。第二,协调制度规则压力,给村干部一些自主权。只有村干部有了主体性和主动性,村干部才会用最低成本和最小代价来维系农村基本生产生活秩序,为村民生产生活提供高效服务。[2]最大程度地减少村干部越来越忙却越来越与村民无关、村庄治理效果越来越差的现象。

五、总结

通过对农村治理问题进行分析,我们可以看出当前农村的发展仍旧面临留守群体建设力量不足,农村人才缺失以及基层村干部工作“过束缚化”与“悬浮化”等问题。乡村治理和振兴离不开乡村主体,如何吸引离乡人才、调动村庄内生力量、夯实村庄平台、缓解村干部的压力成为当前农村治理的难题。乡村振兴的浪潮正在席卷中国大地,百废待兴的农村必将在这一浪潮中不断发展进步,焕发出新的生机与活力。(南方论刊

 
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