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农村宅基地制度改革的试点经验

放大字体  缩小字体   网站:中国农林科技网  来源:农村经营管理  发布日期:2020-03-31
核心提示:储梦圆 刘同山农村宅基地制度改革的试点经验我国农村宅基地低效率利用问题十分突出。据第二次全国土地调查及相关数据,2009~2016
 储梦圆 刘同山

农村宅基地制度改革的试点经验

我国农村宅基地低效率利用问题十分突出。据第二次全国土地调查及相关数据,2009~2016年,在农村人口减少1亿人的情况下,全国村庄用地面积不仅没有减少,反而增加了1091.3万亩。我们2018年1~3月对黄淮海农区6省(市)20县1026户农户抽样调查发现,多达15.9%的农户家里有闲置宅基地。农民一般认为未建房的宅基地,才是闲置宅基地。如果考虑到虽建成房屋但房屋长期无人居住的情况,农村宅基地闲置问题将更为突出。江西省委农办2018年的调查表明,按常住农户数计算,江西省1008个样本自然村中的371个,“空心化”率在40%以上。

随着越来越多的农村人口向城镇转移,如何深化改革、提高农村宅基地利用效率受到党中央、国务院的高度重视。中办、国办于2015年联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,启动了农村宅基地制度改革试点工作。2019年9月,中央农办、农业农村部印发了《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》,12月,农业农村部、自然资源部又印发了《关于规范农村宅基地审批管理的通知》,宅基地制度改革已成为农村改革的热点和重点。

为了提高农村宅基地利用效率,加快实施乡村振兴战略,总结农村宅基地制度改革试点的经验,具有重要意义。对全国多个农村宅基地制度改革试验区实地调查发现,宁夏平罗、浙江义乌、福建晋江等试点做法比较有代表性。

农村宅基地制度改革的试点经验

 

宁夏平罗:从“政府收储”宅基地到“以地养老”

为了“插花安置”生态移民,宁夏平罗县2013年启动了农村宅基地和房屋“政府收储”试点工作。对于宅基地,根据地理区位,确定270平方米标准面积的宅基地收储价格为1万元、9000元和8000元三个等级,未取得宅基证的或超过标准面积的相应打折;对于房屋,根据建造时间、房屋结构等,确定2010年以后建造的砖木结构且外墙贴瓷砖的房屋,收储价格为每平米700元,2010年之前建造的或未取得所有权证的相应打折。依此收储价格,农户放弃一处标准面积的宅基地和占宅基地面积一半的2010年以后建造的房屋,最高可以获得10.45万元政府补偿。虽然补偿价格不算高,而且需要同时有偿放弃承包地和集体成员身份,但是农户的参与积极性很高。最终受“插花安置”生态移民需求的限制,3000多户申请的农户有1718户得以顺利放弃宅基地。

2015年,平罗启动了农民“以地养老”试点。相关乡镇的农户可以自愿申请有偿放弃农村的宅基地、承包地等,获得政府的养老补贴,入住乡村养老院。该县灵沙乡胜利村村民马占福一家,放弃了宅基地和砖房获得8万元补贴,放弃了10亩承包地,得到9万元补贴,再加放弃集体成员的预期收益1万元,共得到18万元补贴,用其中一部分购置了城镇养老保险,住进了由本村废弃小学改建的养老院。至2017年,胜利村养老院入住74个老年农民,其中一部分人将农村宅基地和房屋、承包地等全部放弃。

 

浙江义乌:“适度集中”下的宅基地“管制使用”

浙江义乌市根据城镇规划红线,将村庄分为两类。规划红线内的村庄实施“新社区集聚建设”,停止审批宅基地,农户可以按1:5的比例用宅基地置换新社区房产。对于有资格权但未拿到宅基地者,可以在新社区获得每人不超35平方米、每户不超140平方米的高层公寓;规划红线外的村庄,除少数底子薄、潜力小的村外,实施农村改造,落实“一户一宅”。改造时,政府鼓励村集体参照政府制定的宅基地基准价格[2],回购农户自愿放弃的宅基地。回购的宅基地用于本集体内部再分配的,政府给予一定的补助。对于有资格权但未拿到宅基地者,改造时可以获得每人不超过30平方米、每户不超140平方米的宅基地。同时,支持底子薄、潜力小的村庄整体迁入新社区。

农村改造或搬迁节约的宅基地,在村集体或农户复垦后,可以获得能够进行市场交易的“集地券”。国有建设用地首次挂牌出让时,须配套一定比例的“集地券”。若市场上无人收购,政府则以指导价(2017年指导价为40万元/亩)回购“集地券”。可见,“集地券”与重庆的“地票”十分相似。至2017年底,政府已回购“集地券”994.2亩。

为了集约化利用宅基地,义乌配合“适度集中”实行了宅基地“管制使用”:超过按户控制面积的,以宅基地基准价格的0.15%为基础价格,以36平方米为一档,每提高一档按基础价格提高20%累进计收,但最高不超过基础价格的60%;鼓励村集体成员之间宅基地使用权转让,并允许已经完成农村改造村的农户,将宅基地使用权(连同房屋)转让给本市其他村集体成员,实现“跨集体转让”;对于农户自愿处置宅基地而找不到受让人的,政府按基准价格收购;为了保障“户有所居”,农户处置宅基地后,人均合法住宅面积不得低于15平方米。至2018年5月,义乌市已办理宅基地使用权转让登记311宗,其中“跨集体转让”37宗。

 

福建晋江:“村内搬迁”促进宅基地优化利用

福建晋江市是农村宅基地制度改革试点,砌坑村是试点首推村。砌坑村全村951户、3979人,距城区20千米,从地理位置上看,是一个很普通的村庄。但砌坑村有300余人旅居东南亚,100多人定居香港、澳门,经济基础好,自2006年就开始实施新村规划建设。2015年成为宅基地制度改革试点村后,为了进一步改善村容村貌、提高土地利用效率,村民理事会制定了《砌坑村宅基地退出、流转办法》和《砌坑村宅基地有偿使用办法》,加快新村建设。

砌坑村新村建设以宅基地重新利用和“村内搬迁”为典型特征。一方面,村集体给予一定补偿,拆除部分废旧房屋,让有关村民将宅基地交回集体,村民“集中上楼”居住。对于宅基地,根据位置不同,每平方米补偿100~300元,交回全部宅基地且另有住房者,补偿标准上浮20%。对于房屋,依据新旧程度、建筑结构,每平方米分别补偿80~110元(土木结构)、200~400元(石结构)和250~500元(钢混结构)。另一方面,村集体统一建设一些别墅,部分经济条件好的村民或本村海外华侨可以购置。交回宅基地50平方米以上的村民,购买安置房每平方米公寓优惠500元、别墅优惠600元。至2016年底,砌坑村累计回收宅基地218处,建成别墅67栋、安置楼8栋,部分交付安置户。“搬迁上楼”节省的建设用地,除一部分用于建成别墅外,大部分被村集体用于建设工业园区,发展产业。

 

三个试点宅基地制度改革的主要经验

一是立足地区实际,明确改革目的。农村宅基地制度改革需要立足于各地实际情况,有序开展,不能“一刀切”“齐步走”。宁夏平罗的“政府收储”是为了给生态移民提供宅基地和房屋,因此实施的面较广,后面的做法则主要是小范围探索老年农民“以地养老”的可行性;浙江义乌经济发达,因此为了提高建设用地集约化利用、推进美丽乡村建设,宅基地制度改革的主要目的是促使农民集中居住;晋江市砌坑村主要是为了新村建设和产业发展,在村域范围内尝试盘活存量宅基地。无论如何,三个试点的经验表明,以提高农村宅基地利用效率为导向的改革,无论是政府或集体有偿回收,还是“以地养老”“以地换房”,都具有很好的可行性,可以在更大范围内推广。

二是加强政府作用,打破行动困境。农村宅基地高效利用,存在两个困境:一、小块土地零星分布,即便一些企业想利用农户闲置的宅基地发展合适的产业,也存在如何将宅基地集中连片的问题;二、市场缺失导致农户难以处置闲置宅基地,也难以进入城镇建设用地市场。上述困境单纯依靠市场机制难以克服。利用城乡建设用地“增减挂钩”政策打通城乡建设用地两个市场、打通农村宅基地和承包地两类土地,需要借助多个政府部门的协调合作。政府主导搭建平台或创新机制,将农村闲散的宅基地集中起来,在城乡范围内、不同农户间重新配置,是提高建设用地利用效率,促进城乡经济社会发展的有效手段。只有政府发挥作用,宅基地制度改革才能取得预期效果。这也是义乌实行宅基地保底收购和新社区“集中居住”、平罗实行“政府收储”的原因。

三是扩大改革范围,注重协同推进。农村宅基地制度改革具有明显的规模效应和协同效应,需要在较大范围实施改革,并注重与其他改革相互协同,形成改革合力。义乌结合美丽乡村建设、农村改造、集中居住等,在全市范围内展开宅基地制度改革,其改革效果非常明显——不仅显著改善了农村面貌,还整理出一千亩建设用地指标,实现了宅基地集约利用,同时解决了一些农户有资格却没有宅基地的问题。平罗前期的“政府收储”是为了“插花安置”其他县的生态移民而展开的,实际上突破了县域范围,改革覆盖面较大,效果较好;后期的“以地养老”主要是针对老年农民的小范围试点,改革覆盖面较小,且与其他改革的协同性不强,推行两年多时间,只有很少农户参与。老年农民放弃的宅基地零星分布,如何利用也是一个难题。晋江砌坑村的宅基地优化利用限定在村域范围,规模效应和协同效应难以发挥,因此改革进展相对缓慢,成效也不如义乌、平罗明显,实施新村建设十余年,全村只有不到1/5的宅基地进行了重新配置。

四是做好基础工作,完善配套政策。农村宅基地制度改革涉及“三农”的方方面面。因此实施宅基地制度改革,需要做好一些基础性工作,完善相关配套政策。首先,加快宅基地确权颁证,做到应确尽确,保证宅基证到户率。平罗、义乌、晋江三个试点,在启动宅基地制度改革前,宅基地颁证工作基本全面完成。其次,清楚界定集体成员、实施集体产权制度改革。宅基地流转和使用管理、闲置宅基地再利用的收益分配等,都要在界定集体成员和完成集体产权制度改革的基础上展开。最后,加强宅基地使用管理,将宅基地流转与有偿使用相结合。可以借鉴义乌的做法,按人、按户设定宅基地免费使用面积,对超标部分收取费用,同时制定宅基地流转办法,鼓励有资格却没有宅基地者通过集体内部流转获得宅基地。(农村经营管理

 
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