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超越“合并”:农村基本建制单位重组的“第三条道路”

放大字体  缩小字体   网站:中国农林科技网  来源:爱农者言  发布日期:2020-01-14
核心提示:摘 要:为了应对工业化、城市化发展对公共服务的规模化需求,美国、法国和澳大利亚没有对农村基本建制单位进行简单的兼并和合并,
 摘 要:为了应对工业化、城市化发展对公共服务的规模化需求,美国、法国和澳大利亚没有对农村基本建制单位进行简单的兼并和合并,而是以功能为目标,进行功能性或者机构性重组。美国通过横向、纵向合作,实施功能与机构重组;法国通过横向联合,实施机构性重组;澳大利亚则是超越地域,设置虚拟市政理事会,实施功能性重组。三个国家都以功能为核心重组功能和机构,或者两者同时重组,并以此超越基本建制单位简单的兼并和合并,从而走出了一条基本建制单位调整的“第三条道路”。

21世纪以来,中国农村基层建制单位出现了两个趋势:一是合村并镇,特别是湖南省实施了全省性的合村并镇;二是“缩小治理单元”,如广东省清远市、湖北省秭归县、广西壮族自治区宜州市等,将自治单元缩小到自然村、村民小组。从全球来看,随着工业化、城市化的发展,英国、法国、德国、日本等绝大多数发达国家都出现了几波农村基本建制单位的“合并浪潮”,而且合并浪潮仍在进行之中[1]。但是美国、法国和澳大利亚面临合并重组的压力时所采取的措施既不是“合并重组”,也不是“回归自然”,而是选择了一条超越兼并与合并的“第三条道路”。1本文将对美国、法国、澳大利亚实施的超越兼并与合并的“第三条道路”进行研究,考察“第三条道路”究竟是什么?为什么会出现“第三条道路”?“第三条道路”背后的逻辑又是什么?概括起来就是:美国、法国和澳大利亚如何应对工业化、城镇化对扩大基本建制单位的压力?

一、纵横合作,功能与机构重组:美国道路

美国地方政府中类似中国的基本建制单位主要有五类:一是县,作为州的派出行政机构,县单位没有历史渊源,主要是人为划定的行政区域。二是镇,镇比联邦、州、县都要早,根据州的宪法,镇有很大的自治权力。有些地方没有设镇,称为乡、市镇,这是农村区域,其中市镇相当于中国的村庄。三是自治市,城市化程度比较高的镇就称为市,根据州的宪法,自治市与镇一样具有很大的自治权力。四是学区,为满足公民对教育公共产品需求所设置的单位,各个州可以自主设立学区,学区实施自治,拥有征税权力。五是特别区,为了向公民提供满意的公共产品,州相关法律规定,可以根据人们的需要设置特别行政区,特别行政区具有一定的自治权力和征税权力。在美国有些县域范围可能还会有自治市、乡镇,两者在行政上互不隶属,独立运行,均属于基本建制单位。学区和特别区根据需求和功能而设置,可以跨越县、自治市、乡镇[2]3-10。项继权教授根据自治性质将这五类基本建制单位分为两大类:准自治法人团体和真正自治法人团体[3]63。本文综合以上研究将基本单位分为三大类:一是行政派出机构,如县为州的派出机构;二是自治机构,如自治市、镇、乡、市镇(村);三是准自治机构,如学区、特别区。

随着工业化、城市化的发展,基本建制单位的供给和辖区居民的需求逐渐多样化,扩大基本建制单位的需求和压力越来越大。各州、县和大城市都在尝试兼并和合并两种做法。兼并指大城市兼并郊区的乡镇、市镇;合并则指两个主体对政府进行结构重组。兼并、合并主要有三种方式:一是州议会决定;二是双方商定;三是公民投票决定[4]145-147。州议会决定比较少,大部分是公民投票决定,整个20世纪美国只有34次市县合并成功。20世纪80年代共有25起合并动议,全部付诸公民投票,只有2起成功。1997—2002年共有10起合并动议,只有3起成功[4]152-154。从上可见,兼并与合并主要通过民主的方式决定,但难度较大、时间较长,且成功率也非常低。

在1952—2002年的50年间,美国农村基本建制单位总体上减少了24.8%,但是派出机构、自治机构反而增加5.15%。发生变化的主要是学区和特别区,学区减少了79.9%,但是特别区增加了186.0%[4]72。可见,美国在应对工业化、城市化发展的压力时,不是简单的兼并、合并,而是通过调整学区、特别区及功能性重组予以化解。

1.新增功能性单位

基本建制单位的固定性、小规模性必然会制约一些公共服务的供给,如教育、供水、污水处理等。为了解决公共服务的规模性和供给的固定性矛盾,美国各州采取设置功能性的单位予以化解。

第一,设置学区。

为了筹集本辖区内的教育资金,满足公民对教育公共产品的需要,根据州的法律批准设立学区(校区)[2]6-7。美国的中小学教育一般由单一目的学区政府提供,而非由一般目的县或自治市提供,学区由本地选举产生的独立委员会管理[5]320。学区属于准地方政府,是实体性自治机构,具有征税、收费的权力,即具有财政权和行政管辖权[4]70。另外,学区可以接受政府的转移支付,可以为教育而举债[5]320。学区(政府)是一个很灵活的单位,可以根据州的法律及居民需求进行设置,1932年有128548个[2]52,2002年为13522个[4]72。可见,学区随着工业化、城市化和人口的变化不断地进行调整,这种调整解决了地方政府或者基本建制单位无法解决的专业性、规模性、灵活性、地方性需求等问题。

第二,设置特别区。

为了解决地方政府规模太小,无力提供多个地方共享的公共服务等问题,美国出现了具有有限目的的政府形式——特别区。这些特别区根据州的法律设置,由选民选举产生跨党派委员会管理,具有行政权和财政自主权,可以自行征税,也可以收费或者举债。与学区不同,大多数特别区是跨超地方甚至跨越州的边界,只有1/4的特别区在单个地方疆域内[4]71-72。1952年美国有14572个特别区[2]52,2002年达到了35356个[4]72。1987年美国具有有限目的特别区为29487个,主要集中在自然资源、消防、城市供水、住房与社区开发、丧葬、排污等几个方面,其比重分别为22%、17.2%、10.4%、11.7%、5.5%和5.4%[2]8。但各州的数量差异较大,2002年伊利诺伊州的特别区超过了3100个,加利福利亚超过了2800个,但是阿拉斯加只有4个[5]321。

2.地方单位的合作

设置学区、特别区可以解决部分公共服务问题,但并不是所有的公共服务都能够通过设置新的单位来解决,而且设置新单位成本相当高。因此,基本建制单位之间不以结构重组为目标的地方政府合作就显得更为重要。地方政府的合作主要有以下四种方式。

第一,县与市之间的合作。

随着农村地区的公共服务需求越来越大,如何提升其公共服务供给能力成为一个日益紧迫的现实问题。虽然县政府的公共服务能力又比较强,但市县合并的难度较大,因此促进县政府向农村地区、郊区提供公共服务就提上了议程。州议会授权给县政府,允许向农村地区、郊区或者无力提供更多公共服务的乡镇、市镇提供公共服务,同时联邦、州政府还通过转移支付,鼓励县政府完善具有一定规模的区域公共服务。它主要包括三个方面:一是向农村地区提供公共服务,这只是县政府职能范围的扩张;二是联邦或者州政府通过县政府实施福利政策,这样县政府与农村地区的政府之间就会重新配置服务功能;三是县政府通过合同方式向县域内的郊区提供各类服务[4]170-177。

第二,都市与地方的合作。

为了解决大都市地方政府分散及其公共服务供给不足等问题,一些地方实施都市与地方政府的合作。服务功能强大的都市承担区域性服务功能,如排水、大众交通、公共健康、消防服务。地方政府承担地方性的服务功能,如学区、特别区和警察巡逻等职能[4]179-180。都市与地方政府的合作比县市之间的合作程度更高,实现了功能的结构调整和职能分工,提供的服务更加稳定广泛。

第三,服务中心与统筹管理。

为了发挥大都市的公共服务功能,解决周边市、县的公共服务供给难题,一些大都市以都市为中心,联合相关市县成立都市服务区。都市服务区由州议会批准设立,具有征税权。都市服务区成立理事会和执行官,由选民选举产生,主要职能是区域规划和职能协商,但是不提供供水、排污、警察、交通、住房、经济发展等区域性服务[4]182-187。

第四,都市与县、市镇的合作。

由于大都市郊区政府无力解决公共服务、环境保护及其他社会事务管理问题,在明尼阿波利斯—圣保罗双城地区,通过建立大都市理事会来解决这些问题。大都市理事会并非政府之间的合并,也不是政府间自愿性协调机制,而是介于州与县、市之间并具有政府性质的区域规划。大都市理事会具有征税权,主要承担规划评估、对大都市区服务专区进行监管和协调以及公共服务、环境保护和社会事务管理等职能[4]188-191。大都市与周边地方政府的合作是在没有进行结构性兼并和重组的前提下,通过市、县和市镇之间的功能合作实现的。

3.供—产分离下的行政与市场合作

传统政府理论认为,政府既要供给公共服务也要生产公共服务。按照这种理论,遇到超出基本建制单位规模的公共服务就无法应对,只能通过基本建制单位的合并来提供。美国则将公共服务进行环节分解,将供给职能和生产职能分开,供给职能赋予基本建制单位,生产职能交给市场、社会或者个人。这样规模较小的建制单位可以提供超越单位规模的资本密集型、劳动密集型的公共服务,如与私人签订合同、与其他政府签订合同、与其他政府合作建立生产性组织、批准私营企业进行特许经营、向市民提供票证由他们与生产商共同安排等[2]101。

从上面的分析可以发现,面对基本建制单元兼并与合并的压力,美国选择了另外一条道路:围绕功能调整来化解公共服务难题。一是设置功能性特别区,提供专业化的、跨基本建制单位的公共服务;二是功能重组,如地方政府间进行横向的、纵向的功能分工、合作和重组来提供公共服务;三是功能分解,基本建制单位的公共服务功能分为供给和生产,将生产功能通过契约委托给市场主体完成。这样,美国在不进行基本建制单位兼并和合并的前提下,以功能重组、调整为核心解决了多样化、专业化、高品质、跨基本建制单位的公共服务供给和生产问题。

二、横向联合,机构性重组:法国道路

法国的地方政府有大区、省、市镇三级[3]46。市镇是法国的基本建制单位,它的历史可以追溯到法国大革命时期,其名单在1790年以来就没有改变过。法国大约有37000个市镇,是依据大革命前的天主教区设置的[5]83。市镇具有双重作用:一是作为地方自治单位,反映地方民意,管理地方事务;二是作为地方机构,履行中央政府委托的某些职责[6]79。法国人对市镇有着深厚的感情,赋予了民主、自由、自治的功能。

虽然法国市镇名称没有大的变化,但是随着工业化和城市化的发展,大量的人口从农村市镇迁移到城市,市镇人口急剧减少,规模越来越小,导致人力和资源不足,难以履行市镇职能,更无法利用现代科技的进步来满足居民的需求,从而出现了严重的“行政难题”。因此,需要联合起来[5]84-85。法国市镇联合分为两种类型:一是合并,即几个市镇合并为一个新的市镇,新的市镇是一种地域单位,属于法国地方政府,也就是本文所说的基本建制单位;二是联合,几个市镇按照功能在各市镇之上组建一个新的联合组织,这个联合组织是一种公法人,但不是一种地域单位。联合体包括市镇联合会、市镇联合区、城市共同体。

法国的市镇合并和联合的历史悠久,其过程主要有如下几个关键历史节点:1890年首次设立单一职能的市镇联合会,1959年赋予市镇联合会多种功能[6]85,1966年立法建设城市共同体。这一阶段是法国对市镇联合进行的初步尝试。1971年颁布《市镇合并与重组法》,法国政府鼓励市镇合并,确立联盟市镇的法律地位。市镇合并涉及权力和利益的再分配,因此遇到了极大的阻力,合并成效极小。于是法国不得不寻找其他的市镇合并道路。1991年构建一种市镇间的财政联系,1992年建立城市共同体和市镇共同体,1999年修订1966年的法律并创建一种新的城市共同体[7]271,2010年颁布《地方政府改革法》,创设市镇治理新工具,即都会、都市及新市镇[8]151。

1.市镇联合体的设立

由于兼并、 合并难度大,法国走了一条与众不同的市镇联合之路,即在不取消市镇公法人资格的基础上进行市镇联合,建立市镇联合体,解决市镇规模过小、能力不足、公共服务成本过高的问题。法国市镇联合体是非强制性的,由参加的市镇自愿组合。市镇联合体是由若干个市镇为了解决公共事务而设置的一个新的公共机构,市镇属于领土单位,而市镇联合体属于非领土型公共机构。法国早在1890年就设立了单一职能的市镇联合体,如建设农村电气化和某些公共设施;从1959年开始,市镇联合体被授予处理多种社会公共事务,其中有些事务还可以强制执行[6]85。

2.市镇联合体的设立程序

1971年法国出台了《市镇合并与重组法》,由于法国人对市镇的偏爱及对市镇赋予的民主、自治地位和象征,因而市镇合并受到人们的强烈反对,导致合并成效甚微。1992年出台了《共和国地方行政管理法》,主张通过市镇合作代替市镇合并。市镇合作取决于市镇联合发展的意愿。每个省设立地方合作委员会,由地方议员组成,省长主持。市镇拥有动议权,提出合作形式及合作对象的具体建议,经咨询和协商后,地方合作委员会批准合作方案,由省长正式公布。方案不具有强制性,需要相关市镇同意或者批准[8]149。这样,市镇联合体的发展具有了法律依据,可以按照法定程序进行。

市镇联合体是一个公法人,根据成员市镇议会的一致同意,省长批准成立。各市镇不能取得一致意见时,只要代表参加联合市镇全体居民一半以上的2/3的市镇议会同意成立,或代表全体居民2/3以上的1/2成员市镇议会同意设立的情况下,省长可以宣布成立市镇联合体。这个多数必须包括居民超过参加联合市镇全体居民1/4的大市镇的同意。创设时没有参加的市镇,以后可以请求加入联合体[9]。

市镇联合体只需要成员市镇议会投票决定,而市镇合并则需要所在市镇居民投票确定。可见市镇联合相对比较容易,市镇合并难度比较大。不管是市镇联合还是市镇合并,都体现了法国的政治文化:自治、自决精神和民主精神。

3.市镇联合体的类型

市镇联合组织根据征税权可以分为两大类:无征税权的市镇联合会和有征税权的市镇联合体。

市镇联合会是一种松散型的协作组织,由成员市镇提供财政支持,对相关公共事务进行治理或者服务。市镇联合会可以分为三类:一是单一使命的联合会,主要为完成某项公共职能而设立,早期的市镇联合多为单一使命的联合会,占到市镇联合会总数的72%。二是多使命的市镇联合会,主要为完成多项公共事务而设立,占联合会总数的9%。三是混合使命的联合会,它既可以是市镇之间的联合,也可以是大区、省、市镇之间的联合,占联合会总数的19%[8]157。

市镇联合体是拥有征税权的公共机构,具有联邦性质,是市镇之间的一种深度的合作组织。市镇联合体可分为五种类型:一是市镇共同体,致力于乡村和小城镇的合作,没有人口限制,职能较少;二是新居民点联合体,市镇中新形成居民聚集地之间的合作形式;三是都市共同体,通常由一个主要城市和附近小市镇联合组成的公共机构,职能比较广泛,有人口和规模要求;四是联合区,由同一居民聚居地的多个市镇合作而形成的公共机构[6]84-85;五是聚居共同体,中央政府通过特殊补贴鼓励市镇在城市地区形成聚居共同体(在农村地区就是市镇共同体)[5]85,共同体人口规模必须达到5万以上,至少包括一个1.5万人口的城市[7]281。2010年法国颁布了《地方政府改革法》,该法又创设了三类市镇治理工具:都会、都市及新市镇[8]151,进一步推进了市镇的联合和功能重组。

4.市镇联合体的架构和职能

市镇联合体属于行政性公共机构,主要包括审议机构和执行机构。审议机构称为“联合体委员会”,由成员市镇的议会选举产生,委员会任期六年,由成员市镇的议会按照绝对多数原则投票产生。在联合体委员会第一次会议上选举产生委员会主席、副主席。联合体委员会下设办公室[8]163-164。市镇联合体的产生和治理体现了民主、专业与效率的原则。

市镇联合体是独立的公共机构,按照自治的原则进行治理,有征税权和行政管理权限。其职能由法律规定,主要包括必须履行的职能和自选职能。例如,都市共同体有城市规划、校舍维修等11项职能;市镇共同体必须履行的职能有土地利用和经济开发,另外还可在四个领域选择一项职能[6]5。市镇联合体的职能主要是承担市镇单独无法完成或者完成成本太高的一些公共事务。

5.市镇联合体的成效与整合逻辑

截至2019年1月1日,法国大都会共计21个,共组合904个市镇,组合人口为17987266人,占全国人口的26.85%。都市共同体共计13个,共组合589个市镇,组合人口为2922990人,占全国人口的4.36%。聚居共同体共计223个,共组合7488个市镇,组合人口为23513248人,占全国人口的35.10%。市镇共同体共计1001个,共组合25926个市镇,组合人口为22184722人,占全国总人口的33.12%。另有4个市镇的6373名居民未参与组合共同体。联合体的平均市镇数量为27个,联合体的平均人口为52947人(参见文末表)。2

从表中可以发现,经过多年的市镇联合,法国联合体的管理范围、人口规模相比较于市镇大幅度增加, 地区整合能力进一步增强,特别是公共服务能力增强、服务成本降低、服务效率提高。

法国在解决基本建制单位规模小、服务成本过高的问题上,既不同于英国和德国的简单合并,也不同于美国的功能重组,而是在不改变市镇地位和数量的基础上进行市镇联合,设立新的公共机构,解决单一市镇无法解决的公共事务难题。市镇联合相较于市镇兼并、合并,成本比较高,代价比较大,相当于是在原有的三级地方政府(大区、省、市镇)的基础上增加了一级政府——市镇联合体,变成了四级地方政府(大区、省、市镇联合体、市镇)。现在法国有两种选择:一是将市镇联合体变成一级地方政府;二是逐渐弱化市镇,强化市镇联合体,进而撤销市镇。两种方法都有支持者,也都有批评者。

三、超越地域,功能性重组:澳大利亚道路

澳大利亚在经济发展过程中,为了提高治理效率,要求合并基本建制单位的呼声越来越高。在实践中,澳大利亚也经历了从简单的大规模合并到最近探索“虚拟市政理事会”的过程。州政府一般主张对基本建制单位进行合并,而地方政府则主张采取比较温和的结构性改革,包括建立“虚拟市政理事会”。所谓虚拟市政理事会,就是为了既能够实现规模经济,又能够高效地提供公共服务,在不削弱民主代议制的条件下,对一些行政职能进行合并甚至私有化[10]85。

1.虚拟市政理事会:功能重组

虚拟市政理事会就是几个小规模的相邻市政理事会在某些功能上合并成一个单一雇佣实体。这个虚拟市政理事会成为一个共享服务中心,主要负责单一市政理事会无法解决或者无法高效率提供的一些服务,如污水处理、供水、基础设施建设等。虚拟市政服务中心依靠各个市政理事会提供财政支持,为组成单位所有和控制[10]94-95。虚拟市政理事会由成员单位自愿组成,它不是一个公共机构,而是一个专门提供公共服务的雇佣性组织,可以将单个理事会无法解决的问题组合解决。各个组成单位依然保持独立性,具有自身的政治职能,保持地方政府的责任、决策和规模职能。

2.虚拟市政理事会:功能外包

公共服务的提供可以分为两个过程:供给过程和生产过程,前者必须由市政理事会或者虚拟市政理事会承担,但是生产过程可以交给市场来完成。虚拟市政理事会可以自己组织公共服务的生产,还可以将公共服务的生产市场化,外包给公共部门、志愿部门和私营部门[10]95-96。也可以提供大于虚拟市政理事会边界的公共服务。

澳大利亚的虚拟市政理事会,就是为了避免简单的基本建制单位合并而在保持基本建制单位不变的情况下进行的功能重组,即建立一个功能性的组织,这个组织主要处理建制单位无法单独处理的公共事务。这样虚拟市政理事会与市政理事会形成了分工,前者处理宏观性的公共事务,后者处理微观的公共事务。

四、进一步讨论和基本结论

通过对美国、法国和澳大利亚的考察,我们可以看到它们在农村基本建制单位调整方面都依据各自的国情进行了探索,并找到了适合自己的发展路径。这三种路径既存在一定的共性特征,但也面临着一定的发展困境。

1.基本建制单位重组的动因

从美国、法国和澳大利亚来看,随着工业化、城镇化的发展,农村人口外流,基本建制单位的人口越来越少。另外。国家提供了越来越多的公共服务,人们也需要更多的公共服务,但是较小的单位、较少的人口和资源,导致公共服务供给成本太高、服务质量较差。因此,每个国家都面临着合并基本建制单位的压力和动力。

对于基本建制单位的合并,不同的国家有不同的制度、不同的民情,因此基本单位合并的难度也会不同。英国、德国、日本等国家的制度和民情方面的因素较易克服,这使得他们的合并难度相对较小,合并速度较快,合并力度较大。但是,美国和法国因为国家宪法对基本单位重组规定比较严格,要求公民投票表决,而且两个国家的公民对市镇寄予了很多个人的、历史的情感,美国人认为小镇是自由的精神,法国人认为市镇是民主、共和的精神,简单合并不为人们所接受,使得难度比较大。因此,超越合并寻找“第三条道路”成为必然选择。

2.超越合并的“第三条道路”

美国、法国和澳大利亚在不变动农村基本建制单位——镇、乡、市镇或者村镇等的前提下,在功能上寻求突破办法。一是根据某一功能设置功能性机构,解决功能性的公共服务需求,如美国的学区和特别区。二是功能性合作,主要是以某个大的城市或者基本建制单位为核心向邻近的小规模的基本建制单位提供某种类型的公共服务。这种方式可以称为功能上的“以大带小”“以强扶弱”。三是以功能需求为目标,建立跨单位的公共机构或者虚拟公共机构。这种方式在法国比较普遍。四是功能拆分,即将公共服务分为供给环节和生产环节,后者实施市场化,从而促进基本建制单位与相关主体进行市场化合作。其实,四种方式都是围绕着服务功能来进行联合、合作和重组,而不是地域单位的结构性重组。超越合并的“第三条道路”可以概括为超越简单的地域单位合并,实施“功能性重组”。

3.“第三条道路”的实质和局限性

美国、法国和澳大利亚所实施的基本建制单位的“第三条道路”,其目的是在保证地域单位基本稳定的前提下,解决公共服务供给的规模性问题。因此,通过跨越基本建制单位的功能性重组被用作最终的破解之道。这种功能性的道路,既保障了基本建制单位的政治需求,又从功能上满足了规模性要求,其实质就是以功能重组替代地域单位的合并。

功能性重组的“第三条道路”也造成了诸多问题。一是导致了基层单位林立,特别是美国地方政府单位多、杂、重叠。二是增加了治理成本,功能性重组相对地域性重组或者简单合并,治理成本增加。虽然在短期来看,简单合并的成本高,但是从长期来看,治理成本会降低,可以一劳永逸地解决问题。三是提高了功能性单位与基本建制单位之间的职能、责任的划分难度。鉴于此,如果能够以较低的成本、代价实现地域单位的合并,其仍然是第一选择;如果合并难度比较大,合并成本比较高,可以实施功能性重组;如果有可能,也可以再从功能性重组转到地域性重组。但对于资本密集型公共服务或者需要更广阔地域的地方政府合作完成的公共服务和建设,依然可以采取“第三条道路”。所以,即使兼并、合并是第一选择,功能性重组的“第三条道路”仍然有广阔的发展空间。

表2 0 1 9 年1月1日法国市镇联合体的基本情况

超越“合并”:农村基本建制单位重组的“第三条道路”
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关键词: 中国农林科技网
 
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