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涉农政策试点的有效实现单元

放大字体  缩小字体   网站:中国农林科技网  来源:爱农者言  发布日期:2019-12-13
核心提示:摘 要:涉农政策试点工作中,基层改革单元发挥着地方政府与农民间政策互动的中介作用。实践证明,不同农村集体产权制度改革试验区
 摘 要:涉农政策试点工作中,基层改革单元发挥着地方政府与农民间政策互动的中介作用。实践证明,不同农村集体产权制度改革试验区选择的改革单元或单元集合不同,推进政策试点的行政效率与自治效益水平也存在差异。以行政村作为单一改革单元,虽然政策试点执行效率高但农民协商议事与民主决策参与程度低;将改革单元延伸拓展至村民小组或自然村层级乃至非建制的利益共同体层级,群众协商议事与民主决策得以有效激活但政策试点行政效率受到影响。因此,只有均衡行政效率与自治效益的单元才能称之为政策试点的最佳有效单元。对此,应尝试探索“多单元嵌套”的政策试点模式,在尽可能保证行政效率的基础上通过落实协商议事与民主决策增进改革的实质合法性。

基金: 国家社会科学基金重大项目“中国共产党建党以来农村基层组织资料收集与数据库建设”(18ZDA128); 中央高校基本科研业务费项目(2018CXZZ145);

政策试点作为当代中国公共行政领域的一项关键性制度设定,最早发端于中国共产党早期农村工作1,并在各个历史时期农村工作实践中不断深化。改革开放以来,以农村村民自治、家庭联产责任承包制为主要标志的地方自发式政策试点探索深刻影响了中国农村社会的发展走向,政策试点也日趋成为推动我国农村社会发展、促进新时代乡村振兴的重要举措2。中共十八届三中全会以来,党和国家更加注重农村改革工作的统筹协调与整体推进,通过建立健全“农村综合改革试验区”制度和各部委专项改革试验区制度,地方政策试点工作得到了充分规范与有效保障。但在当前推进涉农政策试点的工作实践中,不同改革试验区推进同一改革的制度效用也存在显著差异。对此,我们不禁提出疑问,同样是自上而下部署实施的全国性改革试点工作,在有着近乎相同的上层制度供给与试点保障的条件下,为什么有的改革试验区群众参与程度高,改革进展快,涌现的创新工作经验多,而有些地方实施的政策试点群众参与程度较低,改革推进相对滞后,创新经验较少?

一、文献梳理与问题提出

近十余年来,中国的政策试点研究逐渐成为显学,纵观当前有关我国政策试点的研究,大多从宏观与中观视角出发,注重对政策试点的实施路径、运作模式、实践意义以及其中蕴含的“中央—地方”权力配置等方面内容进行研究。伴随试点研究的逐步深入,相关研究的视野也实现了从全局到地方、从价值维度到权力维度的不断拓展,相关研究成果主要侧重于以下三个领域研究内容:

一是从中国经验的宏观视角整体分析我国政策试点的制度设计及实践价值。德国学者韩博天最早从中国经济领域的政策试点研究入手,指出“中央主导的政策实验”是一种中国“独特的政策过程”,它赋予中国体制超乎寻常的学习能力和适应能力3。同时,他将这种实验主义政策制定概括为“以点到面”的政策路径,这一路径包括试点、典型经验扩散和全国政策的形成等三个政策阶段4。王绍光认为,我国政治体制中存在特有的“学习机制—适应能力”,国家决策者和政策倡导者能够利用各种形式的实践和实验进行学习和获取必要的经验教训,进而调整政策目标和政策工具以回应不断变化的社会环境5。周望则通过系统研究中国政策试点的产生路径、运作机理等方面内容,将“政策试点”视为中国“土生土长”起来的一项治国策略和治理工具,是“作为渐进转型路径和‘摸着石头过河’思维的具体实现形式”6。

二是从“央地关系”视角研究政策试点中不同层级政府间权力配置与权力运行。韩博天等认为政策试验是把来自基层的建议和地方积累的经验注入国家政策的一种机制,并强调政策试点主要由地方主导,并在上级政策制定者正式或非正式的支持下展开实施7。李文钊通过构建“改革的制度分析框架”,认为改革的权力配置制度涉及改革制度和改革治理制度的制定权在中央、部门和地方之间配置关系,这是顶层设计与基层探索在权力配置上的反映8。梅赐琪等人则认为,中央政府可以决定政策试验的目标,而地方政府则作为试点来试验不同的政策工具,那些有效的政策工具将最终被中央政府所采纳并获得推广9。此外,周望10、靳亮11等众多学者从不同角度研究了试点经验的推广机制及其逻辑,并分析了地方政府在政策扩散中的行为逻辑。

三是从公共行政视角分析地方政府在政策试点中的路径设定。近年来,政策试点研究逐步深入地方政府这一中观层面,并开始出现有关农村政策试点的专门性研究成果。如唐斌率先分析了农村政策试点的动因,认为农村政策试点是地方政府发挥其压力应激和环境适应两种生物性本能所进行的策略选择2。此外,他还通过运用“间断—平衡”解释框架分析了基层政策试点的权力互动关系,强调需调动“中央—地方—农民”三元互动才能驱动农村政策试点动力引擎12。田丰韶通过对连片扶贫开发试点县区的研究,认为地方政府在政策创新时要考虑三个基本的情境,即政策推进的现实情境、基层政权的资源情境以及主体利益关系整合情境,并通过寻求文本法理基础、借助超凡魅力权威、多元主体参与塑造程序合法等形式来实现政策合法性13。除此之外,有学者深入乡村治理模式、土地产权制度改革等具体政策试点事件进行个案式描述分析。

通过梳理已有研究成果不难看出,现阶段针对我国政策试点的研究往往侧重于宏观、中观层面的内容,而忽视了从微观视角对政策试点中的“点”进行细致解剖,进而缺乏不同“点”之间政策试点工作机制的差异化研究。总体上看,当前研究普遍忽视了对执行农村政策试点的基层改革单元选取,以及政策试点在改革单元上的具体运作机制的深入探讨。对此,本文拟对涉农政策试点的有效实现单元进行考察并尝试分析基层政策试点中不同的改革单元选择对政策试点成效的影响。

二、政策试点的微观运行机理与改革单元运作机制

(一)基层改革单元上的政策互动:政府部署、基层执行与农民表达

杜润生曾将我国农村政策过程形容为“(农民)群众与领导互动”、“上下互动”的过程14,这一总结深刻揭示了我国农村政策形成过程中存在着丰富的地方政府与农民群众间的互动关系。政策试点吸纳群众参与符合“依法行政”的客观要求,将村民纳入农村政策决策体系,可以“通过理性的合法化”和“通过参与的合法化”从形式和实质维度同时拓展行政的合法化资源15。从微观视角分析我国涉农政策试点的运作机制可以看出,围绕基层改革单元,存在着政府部署、基层执行与农民表达的政策互动过程。如图1所示,地方政府在推进政策试点过程中,将试点政策及任务传达部署至基层改革单元,并在试点过程中提供约束性制度,规范文本及必要业务指导与经费、制度保障,同时监督基层试点任务实施。基层改革单元负责试点任务的具体执行,通过向本单元内农民进行政策解释说明并提供民意表达渠道或平台,执行改革程序以获得民众对于试点政策的合法性确认。在此过程中,农民可以通过集体协商议事参与本改革单元改革方案设定,而基层改革单元通过将意见集中汇总并反馈至地方政府,进而影响本改革试验区整体改革方案设定,由此构成了双向性的政策互动实践。

(二)“选点”:明确政策试点实施单元与主体的制度化安排

有学者将地方政府推进“政策试点”的实施过程归纳为包括选点、组织、设计、督导等在内的多个环节16。有别于一般的政策制定过程,试点是以小范围为基础所进行的政策尝试,“选点”作为政策试点实践中的前置位工作环节,在地方政府推进政策试点过程中起到基础性关键作用。甚至有学者认为,在具体的“政策试验”实践活动中,最核心也是最能决定试验成败与效果的因素,就是对试验单位的选择6。此外,有学者总结得出,在试点的“选点”过程中存在着“非随机试点”、“多点重合”等运作特征17,而正是这些地方政府在选点中的策略性行为更加凸显了“选点”之于改革试点的重要性。

所谓政策试点中的“选点”,即地方政府在政策试点工作中对实施改革的试点单位的选取与确认,这一工作程序包含两方面的内容:一是选取进行政策试点工作的单元层级,二是明确承担试点工作的末梢责任主体。其中,基于维持基层稳定的考虑,同时出于改革试验区间存在的“晋升锦标赛”18般的试点工作上的竞争压力,地方政府在选取承担农村政策试点工作的末梢责任主体时,通常选取经济发展程度较好、基层干部能力素质较高、相对“民风淳朴”的农村地区进行最初的试点探索。因而在此,我们可以将改革末梢责任主体的选取标准作为一个固定变量进行研究,从而选取适当的改革单元成为实现政府与农民有效政策互动的关键所在。基层改革单元作为地方政府与农民进行政策互动的中介力量,其所具备的承接并执行政府行政事务的能力、组织村民议事参与的能力都充分影响着政策试点工作的实效。

 

涉农政策试点的有效实现单元

 

 

图1 农村政策试点中“地方政府—基层改革单元—农民”间互动关系

 

(三)改革单元选取与政策试点效益间的关联性假设

我国农村基层治理体系是一个复杂的、多层次的体系,从治理单元的功能属性看,包括行政基本单元、协调和服务基本单元及自治基本单元多个类型单元19,将改革选点置于哪个单元或哪些单元也会对政策试点运行实效产生影响。因此,本文将执行同一政策试点任务的不同农村改革试验区所选取的基层改革单元作为分析的自变量,将政策试点的行政执行效率与群众参与水平作为因变量,并做出如下研究预设:当政策试点在不同改革单元展开时,受制于不同改革单元的组织规模、组织形式、利益关联程度等方面的差异,不同改革单元传达并执行上级政府行政指令的能力不同,同时其组织农民议事协商与民主决策、集中反馈群众意见的能力也存在差异,改革单元上的选取差异最终会对政策试点工作的执行效率、群众的参与与认可程度产生影响。

基于此,本文希望以政策试点中的“地方政府—基层改革单元—农民”三方间的政策互动关系作为主要研究对象,通过比较分析三省市农村集体产权制度改革试验区的政策试点案例,探析改革单元的选取与政策试点运作效用间究竟存在何种关联,同时尝试解释何种单元或单元组合模式才是政策试点的所谓“有效实现单元”。

三、农村集体产权制度改革中政策试点的单元选择与试点效用

农村集体产权制度改革是近年来我国涉农政策实践领域的一项重大制度变革,这一改革的目标在于赋予农民更多财产权利,明晰产权归属,完善各项权能,激活农村各类生产要素潜能,建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。近年来,农业农村部等部委先后在全国范围内开展了三批次农村集体产权制度改革试点工作。由于我国不同地区间农村集体资产占有规模与类型、经营形式与水平存在较大差异,因而各地区间所开展的改革试点工作也呈现出不同的特征。本文所选取的三个改革试验区均为国家级农村集体产权制度改革试验区,所进行研究的主要内容也聚焦于三地在政策试点过程中所选取的改革单元的差异及其对政策试点工作的影响。

(一)重庆梁平:“行政村”单一改革单元下的政策试点路径

重庆市梁平区,位于重庆市东北部,下辖317个村(居)社区,2687个村(居)民小组,全区人口约93万人,其中农业人口约占68.58%,是典型的农业大县(区)20。与此同时,梁平区先后承担农村土地承包经营权抵押贷款、农村承包地“三权分置”、建立健全新型农业经营体系等20余项国家级、市级农村改革试点任务,可谓是不折不扣的农业“改革大县”。2014年11月,梁平区被确定成为全国首批29个农村集体资产股份权能改革试验县(市、区)之一,并于2015年5月启动改革试点工作。作为全国首批农村集体资产股份权能改革试验县(市、区)之一,梁平区在推进农村集体产权制度改革中以行政村层级作为主要改革单元,并以“稳、快、简、省”作为改革工作思路,即在试点工作中强调“注重稳定、快速推进、程序简便、减省开支”。

以行政村为改革单元下的地方政府试点制度设定。一是在政策部署与宣传发动上,梁平区政府先后召开10余场改革工作推进会和业务培训会,对区、乡镇、村三级干部进行业务指导与培训。二是在试点工作路径设定上,梁平区梳理、明确了改革的八项“规定动作”,各村按照相关改革流程及要求先后完成清产核资、成员身份确认等工作内容。三是试点指导性政策保障上,梁平区通过制定一整套改革流程模板及各环节示范文本,方便各村完成相关资料填写,力求将相对复杂的改革工作程序化、简易化。从总体上看,农村集体产权制度改革工作专业性较强,程序相对复杂,因而从基层政府政策执行与政策扩散的角度看,当地以行政建制村作为改革单元的实践,有效降低了改革成本,提升了改革效率,减少了改革带来的基层治理压力,降低了改革可能带来的社会不稳定因素的发酵与矛盾的集聚。在实地调研中笔者也注意到,当地乡镇(街道)、村两委干部大多表示此次改革虽然内容较多、难度较大,但在行政村层面开展改革,加之有着规范化、模板化的制度文本,因此基层改革试点工作推进速度普遍较快。

以行政村为改革单元下的民主参与及意见表达。首先,从议事表达渠道上看,梁平区通过在各试点村采取“四议两公开”工作方法,在区制定的指导性文件基础上,各行政村通过召开村民代表大会进行民主决议的形式,形成本村产权制度改革工作方案、集体经济组织成员界定标准与股权量化实施办法等制度性文件。其次,在对试点政策加以合法性确认环节,梁平区要求村民对各项改革决议以户为单位签字认可,以保证政策的程序合法性。

但从当地改革总体效益上看,笔者与调研组发现,当地行政村人口平均在2000人左右,在行政村层级通过召开村民代表大会议定改革方案,导致仅有少数群众代表了解改革具体内容与制度安排,普通农民对于改革认知不清。实地调研中,笔者发现有基层村干部和群众将本次改革形成的农村集体经济股份合作社与原有的农村土地股份合作社混为一谈。与此同时,部分改革试点村存在着填空式、模板化推进改革实施的现象,一定程度上导致了基层群众对改革的内容所知甚少,群众有效参与程度不高。同时,在行政村层面推进改革也存在着“一刀切”的试点模式特征。特别是在股权量化环节中,梁平区倡导各村实施“不设集体股,一人一股”的简设股权配置办法,以更好地降低改革成本、加快改革进程。但是,此类股份配置方式势必会忽视不同集体经济组织成员对村集体所做出的历史贡献,使得部分村民的合法权益无法得到有效保障,这不仅与《中共中央、国务院关于稳步推进农村体产权制度改革的意见》中“统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素,协调平衡各方利益”的要求相背,且伴随农村集体经济的不断壮大,集体经济组织成员间的利益诉求也会愈益增大,遗留隐患的显现或将带来二次改革,甚至导致乡村社会不稳定因素的增加。

(二)湖北京山:“行政村—村民小组”双层改革单元下的政策试点路径

湖北省京山市地处鄂中,全市人口65万人,下辖14个镇365个村(社区),是以“桥米之乡”著称的传统农业大县。作为全国首批29个试点县(市、区)之一,京山市于2015年5月开始全面推进试点工作。当地以“尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可”作为改革的基本原则,并在实际工作中在“行政村—村民小组”双层单元同步推进试点工作。

“村—组”两级改革单元下的地方政府试点制度设定。一是在政策部署与宣传发动环节,京山市集中开办4期改革试点工作培训班,吸纳镇、村、组三级干部参加。各村召集“村支两委”干部、村民小组长、老党员、老村干等组建改革工作专班,当地农民将此形容为“村村有‘土专家’、组组有‘明白人’”。以新市镇城畈村为例,该村在试点期间共召开线下政策宣讲会60余次,建立产改工作讨论微信群4个。问卷调查显示,97%的该村村民对改革政策的宣传工作表示满意21。二是在试点工作路径设定上,京山市在制定“九步工作法”规范各村改革流程的基础上,交由各村、组村民自主商讨本集体经济组织各项试点实施细则。三是在试点指导性政策保障上,当地出台涉及清产核资、集体经济组织成员身份确认、股权量化等内容的规范性指导意见,并将试点方案细节交由各村组群众自行讨论议定,政府在改革过程中主要起督导进度与纠偏规范的作用。两级改革单元一定程度上增加了当地政府的工作难度,特别是由于不同村组间形成的成员资格标准、股份量化形式不一,地方政府督导试点进展压力较大。

“村—组”两级改革单元下的民主参与及意见表达。首先,从议事表达渠道上看,京山市普遍采取多层级民主议定的方式解决群众意见分歧。如行政村单元的改革方案需先在村民小组内召开户主会商议表决通过后,进而提交村民代表大会决议。如是协商村民小组改革事宜,则需要先通过召开院坝会再召开小组会的形式进行广泛意见征集与讨论。在改革的难点环节——股权量化过程中,为满足农民“追求公平、体现贡献、缩小差异”的意愿,当地政府不设硬性规定,仅鼓励、引导、监督各村、组充分协商,从而形成了“人头股”、“劳龄股”、“贡献股”等多种股权类型与份额量化方式22。二是对试点政策加以合法性确认环节,当地要求各村组议定后形成的方案需经95%户代表签字同意后视为有效。以小组为单元进行协商议事方便了群众参与改革方案议定,最终形成的决议只有充分满足各方利益情况下才能得以通过。

从当地改革总体效益上看,京山市通过推进村、组两级单元政策试点,当地在成员资格界定、股权量化等环节中形成了精细化且丰富的探索实践。特别是在推进“村—组”两级政策试点过程中,通过充分尊重人民群众改革主体意愿,当地群众创造性地探索实行不同形式的股权量化形式,依据各村发展历史事实,定节点、分时段衡量村民个体贡献,采用“节点配股法”,实现差异化配股。同时,当地部分村庄通过量化集体经济组织成员对村集体履行义务和所做贡献的差异,采取所得股权与历史贡献挂钩的方式,确保老有所养、劳有所得,激发集体成员参与发展壮大集体经济的动力。在充分落实两级协商议事与民主决策的基础上,京山市农村集体产权制度政策试点工作群众认可程度与满意程度较高。

(三)广东蕉岭:“行政村—片区—村民小组”复合改革单元下的政策试点路径

广东省蕉岭县是地处粤东北的农业大县,全县人口23.35万人。作为全国第二批、广东省首批农村集体产权制度改革试验区,当地农村集体经济长期以来存在集体产权多层占有且难以理顺的问题。鉴于此,蕉岭县以“全面推进、重点突破、稳快并举、注重创新”为试点原则,围绕产权占有关系在“行政村—片区—村民小组”三级单元展开试点工作。“片区经济”是人民公社时期遗留下的制度产物,即在当地呈现为在行政村内存在由多个地域相近的村民小组组成的“片区”,而“片区”也存在一定集体资产、资源占有并进经营开发的情况。

“村-片-组”复合改革单元下的地方政府试点制度设定。一是在政策部署与宣传发动环节,当地政府统筹县农业局业务骨干会同县域8个镇分管农业工作的业务专员,分批次深入各村、片区、组开展针对性业务培训指导385场,累计培训人员达1200余人23。通过系统培训与督导,各镇、村、组干部以及实际掌握片区集体经济资源的民间权威、能人充分了解了此次政策试点的工作要求和方法。二是在试点工作路径设定上,当地通过制定改革“十项工作流程图”,分批次引导各试点单位推进试点。其中,针对“片区”存在的特殊性,当地尝试探索以成立“X村集体经济股份合作社Y片区分社”的形式对长期存在的“片区经济”进行规范。三是在试点指导性政策保障上,蕉岭县在明确法律法规与上级政策要求基础上,“宽定”成员资格界定、股权量化等工作环节指导意见,给群众自行议定本组织改革方案留足空间。值得注意的是,当地在推进改革试点过程中,存在不同村居(社区)推进试点工作进度差异较大的问题,甚至部分集体“三资”占有关系复杂的村居(社区)历时近一年都未能完成改革试点任务。究其原因,有的村庄仅在行政村层级占有集体“三资”,而诸如蕉城镇城郊村等村庄则存在行政村、片区乃至村民小组三级占有集体“三资”的情况。就行政效率而言,由于试点深入了没有实质管理组织的利益单元,虽然有效促进了现有农村经济管理体系的完善,但这在一定程度上也拖延了试点的实施进度。

“村-片-组”复合改革单元下的民主参与及意见表达。首先,从议事表达渠道上看,当地在试点过程中充分运用协商议事会推进试点相关事务的讨论。协商议事会作为当地以血缘关系为纽带、以地域相近为原则、以共同利益为基础形成的民间自治议事决策机构,在改革进程中发挥了重要作用。在“片区”单元改革过程中,“片区”内各协商议事会进行联合议事,共同探讨本“片区”改革事务。二是对试点政策加以合法性确认环节,当地在“行政村—片区—自然村”三级改革单元均通过严格议事程序、表决程序、签字程序明确改革成果。如该县首批试点村——蕉城镇黄田村在集体经济组织成员身份确认工作中,出现了群众对于外嫁女及其子女的身份确认问题存在不同意见的情况,通过先后召开村民协商议事会、村民代表大会、股东代表大会进行多轮协商,最终该问题形成的改革决议得到了95%以上群众的认可。

从蕉岭改革实践可以看出,依据群众利益相关关系选择复合式改革单元,将改革深入到每一个利益共同体,不仅有效破解了长期以来存在但未解决的“片区经济”问题,更以“片区内协商议事”的机制探索革新了多层级利益协调与自治议事参与形式。但此次改革试点工作所解决的“片区”内存在的资产资源占有、经营管理、收益分配等问题仍然缺乏上级政府部门的制度规范与确认,部分尚未明确的政策问题蕉岭当地地方政府也难以明确答复,这使得一定程度上当地改革试点的合法性确认与试点工作效率受到了影响。

四、结论与进一步思考

(一)改革单元的选取对政策试点工作效用存在显著影响

综合分析三地在开展农村集体产权制度改革过程中的案例可以看出,不同地区在政策试点过程中存在改革单元选取上的差异,并在政策试点推进过程中呈现出不同进展与成效。

如表1所示,重庆梁平在以行政村为一级改革单元推进产权制度改革的政策试点中,改革推进的行政效率较高、改革速度较快,但由于行政村治理幅度较大,宣传发动与民主议定并不充分,导致村民普遍知晓、切实参与改革的程度较低。而在湖北京山,当地在“行政村—村民小组”两级改革单元中推进改革,通过充分考察基层群众的利益关切与诉求表达,形成了“一村一策”乃至“一组一策”的多样化政策试点格局,但与此同时也在一定程度上增加了地方政府的工作压力。广东蕉岭在推进改革过程中充分依据利益相关的原则,即哪里存在集体资产就将改革推进到哪一个层级,因而形成了“村—片区—组”的复合改革单元结构。这一尝试有效促进了基层群众的改革参与,但为了解决“片区”层面试点制度设定,政府推进改革的行政效率也受到一定影响。

对此,我们可以认为,当改革单元位于行政村一级时,政府推进政策试点的行政效率较高,但村民参与政策议定的自治效能较低;当改革单元从行政村下移并形成多层级改革单元集合时,地方政府推进改革的行政效率降低,但村民参与政策议定的积极性与满意度会增高,最终形成的试点方案也更为多元。

(二)有效改革单元:均衡行政效率与自治效益双重标准下的选择

根据上述描述及分析,我们进而可以尝试得出有效改革单元的标准。从便于政府政策执行的角度看,能够实现改革部署与推进效率最大化的单元可以称之为政策试点的“行政效率单元”,在该单元推进改革可以实现行政成本最低、制度落实最快。而从便于基层群众议事协商与意见表达的角度看,能够实现群众改革参与最大化的单元可以称之为政策试点的“自治效益单元”,在自治效益单元推进改革可以实现群众自治参与与利益表达最充分。

 

涉农政策试点的有效实现单元

 

 

图2 政策试点中行政效率单元、自治效益单元均衡关系与改革有效程度

 

因此,如图2所示,当政策试点的行政效率单元与自治效益单元重合于试点单元时,改革推进效率高、成本低且群众参与与认可程度高,此类改革可称之为“有效改革”,而实现改革充分有效的单元便可称之为是政策试点的最佳有效单元。然而改革试点工作往往难以完全兼顾行政效率与自治效益,此时的政策试点改革可以称之为“相对有效改革”。而当政策试点的行政效率单元与自治效益单元完全脱离时,若实施改革试点的单元仅落在二者之一上,政策试点则会陷入“低效(无效)改革”的范畴,即出现形式上的改革或所谓“假改革”。其中,京山与蕉岭的试点实践呈现为相对有效改革,而梁平的政策试点则存在低效改革的可能。

值得注意的是,三地虽在政策试点中呈现出不同的行政效率与自治效益水平,但选取不同的改革单元往往存在其客观条件约束,特别是自治效益的有效实现也需要一定的条件作为支持。基于“条件—形式”分析框架,村民自治的有效实施和运行需要一定的条件,只有条件具备才能够有效实现24。因此,即使政策试点落在便于自治参与的单元上,也应该通过议事组织、规则、程序的有效供给,才能确保自治效益的充分实现。

(三)反思与建议:探索“多单元嵌套”的涉农政策试点模式

通过上述分析可以看出,只有当实施政策试点的改革单元同时落在行政效率单元与自治效益单元上时,改革的整体效益才能达到最好,但这一理想单元在现实中可能仅存在于便于协商议事的小规模行政村范围。值得注意的是,在当前涉农政策试点中地方政府往往相对重视改革的行政效率,从而将改革的“行政效率单元”即行政村层级视为唯一的改革推进单元,进而忽视政策试点存在对群众利益表达与协商议事的客观要求。当前,我国涉农领域改革逐步迈向深水区,各项改革实践与农民主体间的关系愈发紧密。改革实践的有序推进不仅需要完善的顶层制度设计,更需要扎实有效的基层试点,即坚持以农民群众作为改革实践的主体,通过不断丰富群众参与政策试点的途径,扩宽群众民主协商与民主决策的空间。对此,笔者认为,在当前推进农村政策试点过程中,地方政府应尝试采取“多单元嵌套”的政策试点模式,即在行政村层级开展政策试点的同时,将改革单元下移并拓展至可以充分发挥自治议事功能的自然村或村民小组单元乃至非建制的利益共同体层级,由此形成行政村、自然村、非建制性组织单元等多层级嵌套的政策试点整体推进路径,在尽可能保证行政效率的基础上通过做实民主协商与议事决策增进改革的实质合法性,提升试点工作实效。(爱农者言)

 
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