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城市规划下乡六十年的反思与启示

放大字体  缩小字体   网站:中国农林科技网  来源:爱农者言  发布日期:2019-12-12
核心提示:摘 要:以政府部门工作为主线,对过去六十年来城市规划下乡的背景、做法、经验、效果进行了简要的归纳,对不同阶段城市规划下乡

摘 要:以政府部门工作为主线,对过去六十年来城市规划下乡的背景、做法、经验、效果进行了简要的归纳,对不同阶段城市规划下乡遇到的实际问题和政府推动工作的方式,以及专业发展自身的规律进行了反思。认为,每个自然村和集镇都单独编制规划很困难,也没有必要,应当在县市、乡镇规划指导下对居民点进行分类,再确定单个居民点是否需要单独编制规划。规划编制应当提供建设、保护、复耕等多种不同的“套餐”,而不是用一个万能的模式。城乡规划是一个学科,城市规划是其重中之重,乡村规划是其重要组成部分。城乡规划并不是规划的全部,需要与其他规划进行协调整合。只有将城乡居民点变迁的规律作为专业研究的重点,城市的重要性和城乡规划的科学性才能得到真正的提高。城市问题与乡村问题互为因果,城市发展与乡村振兴是同一件事情的两个方面,其长久动力源自城镇化过程中城乡关系的改善。需要摆脱部门主义和学科偏见,努力改变城市规划主导乡村规划的局面,从更宽泛的人居实践视野,用人居科学理念和复杂适应系统理论指导城乡规划的发展,促进人居环境的改善。

0导言

城市规划,在业内经常被简称为规划。虽然如此,实际上主要还是针对城市。从源头讲,古希腊将城市/城邦作为美好生活的基础。1从当代的实践看,存在大量的重城市轻乡村现象。联合国设立人居中心关注住房和人类居住问题,该中心于1986年,即成立以后的第十年出版了首份《全球人类住区报告》。五年后,报告第二版命名为《城市化的世界》。联合国原秘书长加利在序中说,“在过去数十年中,迅速的城市发展确实改变了我们这个星球的面貌,在发展中国家尤其如此。全球的城市文明将会对各国和国际的发展及经济增长方式产生深远的影响,也必将改变各国和国际政策的内容和重点。”[1]上海世博会的主题“城市让生活更加美好”同样深入人心。会后,中国政府推动联合国设立了世界城市日。2

众所周知,现代城市规划从传统的城市设计中分化出来正是因为城市问题。从1909年英国利物浦大学创设的现代城市规划专业开始算起,国际上的城市规划学科至今已有了近110年历史。中国城市规划虽然有丰富的实践和本土的文化背景,但是作为专业教育的设置受到了西学东渐的影响,相对晚些。20世纪50年代,同济大学开设类似城市规划专业的教学,清华大学等在建筑学专业内设立城市规划学组,主要是为新中国的城市建设特别是工业项目服务的。[2]

然而,中国传统的农业文明高度发达,现代化的核心问题是农业、农村和农民的改造。从西方引入的城市规划专业一开始并不是为农村而设立,却需要面对中国特殊的国情,处理城乡二元经济社会结构条件下的城市与乡村规划,其艰难程度是可想而知的。令人欣慰的是,虽然中国城市规划学会、中国城市规划设计研究院,还有许多大学的城市规划系并没有更名,但是中国有了城乡规划法、城乡规划部门、城乡规划学科,还有许多城乡规划院。有趣的是,没有更名的单位,也已经将乡村作为重点工作之一。可见,60多年来,中国的城市规划专业在解决城市问题的同时,一直面临着如何下乡的问题。

无论从全球看,还是从中国情况看,从城市规划发展为城乡规划,都经历了复杂的演化过程。城乡规划,涉及城乡与区域的功能布局、资源利用、政策制度等。城乡规划的发展,除学术界自身的努力,与政府的推动密不可分。早在1953年,中央就明确,城市规划工作由建筑工程部负责。后来虽然有短暂的取消,以及与其他部门的双重管理,但是大部分时间是建设部门负责,直到2018年调整到自然资源部。中国的城市规划,现在已经成为城乡规划。在这个过程中,政府为何介入、做了什么、效果如何、规划如何更好地为乡村服务,应该是一个很有意义的话题。

本文采取文献资料研究、参与式观察、代表性案例分析等方法,对1958年至2017年间中国政府推动的城市规划下乡工作进行回顾,分析遇到的主要问题和解决的办法,以及效果、不足等,以期对当今乡村振兴背景下的乡村规划工作有所启发。为了表达方便,同时与重大政策相结合,将城市规划下乡区分为三个阶段,正好是三个20年。一是1958年-1977年。国家的主要目标是谋独立。建立国家工业体系是重中之重。将农民组织起来计划生产粮食,统购统销,获得启动资金。规划下乡主要是为政治需要服务的。二是1978年-1997年。政策引导人民谋富裕。农村改革率先突破并取得成功,乡村工业化与乡村城镇化势不可挡,大量的建设需要安排,生态环境受到威胁。规划下乡主要是为乡村建设服务的。三是1998年-2017年。政府工作的重点转向谋强盛。城乡统筹发展成为关键。小城镇大战略、社会主义新农村、美丽乡村、特色小镇、田园综合体,一直到乡村振兴战略的提出。规划下乡是城乡融合发展的必然要求。

1 第一阶段:1958年至1977年

1.1 人民公社规划....(此处有删减)

1.2 大寨式规划...(此处有删减)

1.3 启示

深入的调查研究是搞好乡村规划的基础。如果对乡村现状的实际情况缺乏认真的了解,也就没有科学规划的基础,就无法编制出合理的规划。不能用搞政治运动的方式搞乡村规划。如果规划下乡只是服务于一时的政治需要,而不是服务于农民的生活和生产,就无法得到广大农民的真心拥护和积极支持,反而违反了政治的根本目的。乡村规划不能搞一种模式。如果不考虑规划对象当时当地的客观条件,超越经济发展水平,违背自然环境条件,规划方案就难以最终落地。

2 第二阶段:1978年至1997年

2.1 村镇初步规划

全国村镇规划提出的背景是我国1978年的农村改革率先取得成功,农民收入快速增加。据抽样调查,五十年代我国农民纯收入每年增加3-4元,“文化大革命”十年间平均每年增长不到1元。1979年我国农民的纯收入就比1978年增加了26.6元,1980年至1983年间,每年连续增加30-40元。农民手里有了钱,改善居住环境的愿望得以实现,农村住宅建设量猛增。全国农村建设房屋总量1978年为1亿m2,1979年达4亿m2,1983年更是高达7亿m2。与此同时,乡镇企业异军突起。1980年至1986年,乡镇企业总产值按当年价格计算平均年增长达26.4%,农村地区各类非农产业就业人数年增长达14.4%。4由于没有规划,采取“亲帮亲、邻帮邻”的建设方式,乡村生产与生活功能布局混乱,基础设施缺乏,环境质量下降,住房质量得不到保障,并出现乱占耕地问题。

农村建设房屋和乡镇企业建设厂房用地增加,立即引起了管理部门的注意。事实上,由于农村建设房屋大多在原有建设用地范围内进行,从统计数据看,1985年的建制镇建设用地为1444万亩,村庄和集镇建设用地为18864万亩,合计为20308万亩,并没有比1978年的村镇建设用地21163万亩增加,反而还略有减少。但乡镇企业的快速发展大大增加了沿海地区的工业用地。因此,居民点工矿用地的总量从1978年的23358万亩,增加到1985年的29805万亩,占全国土地总面积的比重也从1.6%,增加到2.1%。1985年,耕地大量农转非,一年内净减少了1511万亩,即100.7万hm2。由于人口的增加,到1985年时,全国人均耕地仅为1.8亩,比1952年减少了1.02亩。[6]

根据上述情况,1979年国家建委、国家农委、农业部、建材部、国家建工总局联合在青岛召开了有史以来的第一次全国农村房屋建设工作会议。要求帮助农民建好住宅。由于农村形势变化速度太快,需要进一步明确全国村镇建设的指导思想、基本原则等问题,1981年国家建委、国家农委在北京召开了第二次农村房屋建设工作会议。当时“当前形势的发展已经迫使我们要考虑整个农村的建设,不能只是个建房子的问题了。”会议提出,农村房屋建设不可能孤立地抓好,而要扩大到村镇建设范畴,对山、水、田、林、路、村进行综合的规划。会议要求地方政府,用二至三年时间把辖区范围的村镇规划搞起来。国务院批转了这次会议的纪要,村镇规划成为由中央人民政府推动的一项工作。[7]

在全国范围开展村镇规划面临一系列的问题。首先是经费问题。要在2-3年内编制出全国约5万个乡镇、400万个村庄的规划,即使不考虑专业成本,光是现场调研的出差费用都是难以想象的。二是专业人才问题。平均10个县也摊不上一个经过正规教育的“科班出身”的技术人员。城市规划专业领域同时迎来“第二个春天”,下乡规划的专业力量奇缺。三是基础资料问题。90%以上的村镇没有像样的现状图,各种相关的规划必须的基础资料也是一鳞半爪。于是,迅速采取措施,设立机构,拨出专款,制定规则。1980年,在国家基本建设委员会设立农村房屋建设管理办公室。1982年,城乡建设环境保护部内设乡村建设局。1986年,更名为乡村建设管理局。1988年,建设部下设村镇建设司。“六五”期间,中央财政拨专款1.2亿元,地方财政拨款2.4亿元作为村镇规划事业费。1982年,国务院颁发《村镇建房用地管理条例》。同年,国家建委与国家农委联合发布《村镇规划原则》(试行),中国建筑科学研究院农村建筑研究所编写《村镇规划讲义》。1983年,县镇建设统计报表制度建立。

与此同时,制定政策促进人才下乡。农村规划建设方面人才缺乏的问题引起了国家领导人的重视,“城市要从规划、科学、技术、教育等方面支援农村,把农村建设好。”城乡建设环境保护部发布《关于工程技术人员支援村镇建设暂行规定》,支持鼓励在职的和退休的专业人员到村镇应聘担任或者兼任村镇规划建设管理方面的技术工作,收入归自己所有。为了使下乡从事村镇规划的技术人员稳定下来,还决定在等级证书之外,适当降低要求,颁发“村镇规划专项资质证书”,允许持证单位从事县级以下的建制镇、集镇和村庄的规划编制。城乡建设环境保护部分别在湖北省的孝感和河北省的保定创办了一所中专和一个大专,培养村镇规划建设的专门人才。

为了适应乡村的情况,一般村庄的规划只有两条要求:一是安排好住宅建设用地,把申请建房农户的宅基地在原有村庄建设用地范围内调整好,逐户落实,有条件的把近年希望建房的用户排个队;二是把村庄建设中迫切需要解决的问题安排好,例如需要通电的则安排好电线走向,需要改水的则安排好水源。不要求面面俱到。较大的村庄和一般的集镇,要考虑人口规模与道路布局问题。规划原则可以归纳为“合理布局、控制用地、安排近期建设”。规划成果通常是“两图一书”,即现状图、规划图和说明书。村镇总体规划和村镇建设规划两个阶段的编制成果,只在个别示范图中才能看到。实际上是降低了规划标准。

必须指出,作为全国范围的村镇初步规划,仍旧带有开展“运动”的特点。许多地方组成了规划队、规划组,由县政府主要负责人甚至由县委书记兼任规划队的队长,县政府有关部门的主要负责人作副队长,从县级各单位抽调有一定技术专长的干部参加,加上部分经过培训的初级规划技术人员,共同组成。规划任务分解到队、班、组,分区包干。有的地方还对村庄规划实行收费服务,以解决经费不足问题。

为了吸引专业人员下乡,政府部门组织开展了一系列的规划竞赛。1983年在全国范围开展了自下而上的逐级评议规划设计竞赛。据25个省、自治区、直辖市不完全统计,直接参与这项活动的有4万人之多,从县、地评选出来参加省一级评选的方案达1028个,省级单元评选出来参加全国竞赛的方案有79个,其中,集镇规划55个,村庄规划24个。1984年2月在云南省昆明市召开了评议表彰大会,有14个获优秀奖、54个获佳作奖、11个获纪念奖。通过这样史无前例的专业竞赛,讨论有代表性的实例村镇的规划问题,通过解剖实例,典型引路,吸引更多的专业人员关注农村。

政府自身也及时开展了大量工作交流和宣传推广。1984年,在北京召开全国村镇建设经验交流会,当时到会讲话,要求从规划做起,认真处理好生产生活关系、一二三产业的关系,做到以生产为基础,以县域为背景,以集镇为重点,合理使用土地,把山水田林路村电综合进行考虑。1985年,在苏州召开部分省市经济发达地区村镇建设工作座谈会,讨论《村镇建设管理暂行规定》、《组织科技人员下乡支援村镇建设的若干意见》、《关于集镇实行综合开发、综合建设的几点意见》。同年,在北京举办了首届全国村镇建设成就展览会。1986年,举办了征文活动,并于当年十月在江苏省常熟市举办了全国村镇规划和建筑设计学术讨论会。这次学术活动收到论文190篇,对于总结村镇规划工作经验,探讨出现的新问题起到了促进作用。

从长远看,单靠竞赛和经验交流肯定是不够的。需要组织开展技术立法和科学技术研究作为支撑。早在1983年,全国城乡建设科学技术发展计划中就提出,各地应当根据农村实际情况和技术能力,陆续制订地方性的村镇规划定额指标。各地制订的定额指标,区分了主要的用地分类,主要公共建筑和生产建筑以及基础设施的标准,为提高村镇规划编制质量起到了重要作用,也为下一步制订国家标准打下了基础。1985年初,国家城乡建设环境保护部下达了“南北方农业区村镇发展的特点、规律、技术经济政策和规划建设的试点研究”课题,组织了浙江、四川、吉林、山东、河南五省的力量对农业区村镇开展了比较深入的调查研究。[8]

初步规划的经验是宝贵的,成效也是显著的。一是树立了村镇规划意识。经过5年的努力,至1986年底,全国3.3万个小城镇和280万个村庄编制了初步规划。二是摸索了村镇规划做法。控制用地范围,尽量不占耕地。有一个大体上合理的布局,避免二次改造。把急需上马的项目安排好,以便指导近期建设。更加重要的是,扼制了乱占耕地的势头。据统计,农村建房占用耕地量逐年下降:1985年为145.5万亩、1986年为126.7万亩、1987年为86.3万亩、1988年为56.4万亩、1989年为40万亩、1990年为18万亩。1991年降到最低点仅为15万亩。人均建设用地下降了19.35m2。5

但是,由于过于仓促,初步规划的问题也是显而易见的。主要有依据不足、以点论点、“喜新厌旧”、套用城市规划的编制办法、没有特色等。[9]

2.2 村镇规划的调整完善

1984年,乡镇企业发展受到中央重视,乡村工业化加速,要求乡办、村办、组办、户办、联合办“五个轮子一起转”。同时,乡村城镇化加速。1984年,关于建制镇设立的标准降低,乡村与城镇的划分出现重大变化。1985年,鼓励农民进镇落户。两年之后,明显感到抓村庄规划、强调农民建房用地管理已经不够了。于是,1987年,城乡建设环境保护部发文要求对村镇初步规划进行调整完善。其基本思路是,以集镇为重点,从乡镇域村镇体系布局入手,分期分批进行。明确规划层次分为乡镇行政辖区范围的村镇体系布局规划、镇区与村庄的规划、镇重点地段建设的规划三个层次。不再要求所有村庄都编制规划。哪些村庄需要编制更为具体的建设规划,由乡镇域的规划决定。村镇规划管理更显务实理性。

村镇体系理论是建立在乡村生产生活基本单元基础上的。在一定的乡村范围内,有许多规模大小不等的村庄和若干集镇,它们形式上是分散的个体,实质上是互相联系的有机整体,其职能作用与设施配置各不相同,在生产生活、文化教育以及服务贸易各方面形成协调的结构体系,即基层村—中心村—集镇的群体系统。对于生活在村庄上的村民,需要分级提供公共服务。一般情况下,农民在村庄从事农业副业生产,到附近的集镇上寻求产前、产中、产后的服务。日常生活中,孩子读小学、看个小病、买些简单的日用品,就到规模较大的村庄解决;再高一层次,读中学、看大病、买高档商品、看电影等,还是要到集镇。需要发挥不同等级乡村中心的作用。[10]

虽然有了调整完善村镇规划的基本思路,人才缺乏的问题仍旧限制着具体工作的开展。据1988年初步统计,全国村镇建设事业机构总共配备了专业干部2520人,其中工程师以上职称的不满400人。6也就是说,平均8个县也摊不上1个工程师。何况这些专业技术人员还不都在从事一线的工作。更为严峻的是,人才的培养需要一定时间和投入,不可能在短期内从根本上解决,而建设却天天在进行,迫切需要采取应急措施。规划下乡仍是主要的渠道。1988年,建设部、中国科学技术协会发出《村镇建设技术人员职称评定和晋升试行通则》。

在规划实施方面,试点引路,加快立法进程是主要的办法。1987年,先后在广州、北京召开集镇建设试点工作经验交流会,城乡建设环境保护部、国务院农村发展研究中心、农牧渔业部、国家科学技术委员会发出《关于进一步加强集镇建设工作的意见》。1988年,在上海召开村镇建设座谈会,明确将集镇建设工作的重心放在经济发达地区的城市郊区,抓好沿海经济开放地区大中城市的城乡结合部。会议讨论了《村镇建设条例》、《村容镇貌管理暂行规定》。1993年,国务院颁布《村庄和集镇规划建设管理条例》。同年,建设部发布《村镇规划标准》国家标准。将乡村居民点分为十二级,村镇建设用地分为九大类二十八小类,人均建设用地分为五级。

2.3 规划合作的早期尝试

城市规划下乡首先遇到的问题,是将乡村规划做成另外一个规划,还是看作城市规划的延伸。就在建设部门内部在规划立法、标准和方法等方面磨合的过程中,其他部门同时下乡开展规划。规划的合作迫在眉睫。[11]

一是与农业区划的合作。农业区划工作的许多目标与村镇规划密切相关。早在1981年,第二次农村房屋建设工作会议就提出,应当在农业区划的基础上,对山、水、田、林、路、村进行全面规划,并按照有利生产、方便生活和缩小城乡差别的要求把村庄和集镇建设成现代化的社会主义新农村。1981年,全国农业区划办公室发出《关于开展村镇调查和布局工作的通知》,要求把村镇调查和布局统一纳入农业区划工作,经过审定的成果应积极应用,供各地建设部门作为村镇规划的依据。至1983年,有1143个县完成了农业区划工作。一些技术力量比较好的地区,如江苏省的武进县和湖北省的京山县,在开展农业区划的同时,进行了村镇建设用地调查,并根据农业生产和多种经营发展设想,开展了居民点、交通运输线和河道走向、电力电讯线路走向,工副业生产基地、重要设施配置等“一点两线几个面”的规划工作。1988年,建设部、全国农业区划委员会、国家科学技术委员会、民政部发布《关于开展县域规划的意见》。

二是与土地利用规划的合作。1990年,建设部与原国家土地管理局共同下发了《关于协作搞好当前调整完善村镇规划与划定基本农田保护区工作的通知》(建村字第553号),提出“两区划定”,要求同时确定基本农田保护区和村镇建设用地范围。建议县市政府成立工作领导小组,由村镇建设、土地管理、农业、计划等部门负责人共同参加,统一考虑调整完善村镇规划和划定基本农田保护区工作。有条件的地方尽量做到同步进行。这可以看作是最早的“两规合一”。江苏省的实践得到中央领导的肯定。但是,由于没有相关政策保障和实施机制,以及“部门主义”和“地方主义”观念的影响,在全国范围几乎没有开展。

三是就县域规划进行了合作探讨。1982年,城市规划部门总结推广四川省乐山、大足编制县市域规划的经验。翌年,中国建筑学会城市规划学术委员会召开专题学术会,交流了县域规划的经验。1985年,中国建筑技术研究中心村镇规划设计研究所探讨江苏省昆山县城镇村体系布局规划。随后,城乡建设环境保护部在“若干经济较发达地区城镇化途径和发展小城镇的技术经济政策”课题中,专门设立了县域规划的专题。

在实践的基础上,推进城乡一体化规划。1994年,建设部组织开展了乡村城市化试点。选择不同区域经济条件相对较好的县市,编制县市域规划或城镇体系规划。乡村城市化试点县市的县市域规划可以看作由政府推动、学术界支持的传统城市规划与村镇规划融合的实践探索。清华大学编制的无锡县(锡山市)域规划、张家港市域规划,中山大学编制的顺德县域规划,都打破城乡樊篱,统筹考虑全县(市)社会经济发展需要、城镇化水平、基础设施与公共建筑配置、环境保护、土地利用等内容。受建设部委托,南京大学结合编制江宁县域规划,起草了《县域规划编制要点》。

此外,建设部在河南南阳、湖北襄阳地区,以及京津唐地区开展了跨越省级行政单元的小城镇规划试点。希望通过小城镇作为城乡联结的纽带,探讨城乡统一规划管理的可能性,缓和技术力量不足矛盾,推进城乡规划体系的建立。希望通过更大空间范围规划实践,寻找规律,探索与不同类型区域规划的合作融合。目标是在一个省或者地区范围,尝试将县市一级作为管理的基层单元,将传统的城市规划管理的职能,延伸到周围的乡镇、村庄。

经过努力,城乡规划融合条件逐步成熟。1995年,建设部第44号令发布《建制镇规划建设管理办法》,将规划与建设管理各个环节的要求写在一起,克服了城乡的界限限制。1997年,建设部发出《关于申报历史文化名镇、名村的通知》,作为历史文化名城保护工作机制的延伸,保护意识觉醒。在城镇体系规划基础上,探索编制村镇体系规划,作为落实深化的措施。上述探索,为把城市规划法修改为城乡规划法打下了坚实的基础。

2.4 启示

乡村规划不能以点论点。就村论村、就镇论镇,等于将乡村居民点内在的有机联系切断了。村庄规模太小,功能过于单一,生活质量的提高离不开不同等级的乡村中心。乡村规划不能分步太多。乡村的人口密度低,地面物相对少,技术含量与城市不同,完全可以一步到位。组织多方力量下乡编制规划,需要考虑编制成本、费用来源、支付方式等问题。外来智力需要与本土智力结合,通过编制规划对当地的乡村规划员进行培训,促进规划的实施。乡村规划需要克服部门主义和学科偏见。过度关注土地等物质空间资源,只会编制用地扩张的规划不行了,单纯编制物质环境建设的规划不够了。需要多种规划手段的整合与部门的合作,共同为解决三农问题做出努力。

3 第三阶段:1998年至2017年

3.1 小城镇规划

在中央明确提出小城镇发展战略之前,有关部门就开始了以小城镇为重点的规划建设实践探索。建设部是最早的部门之一。1993年,建设部在苏州召开村镇建设工作会议,会议提出以小城镇为重点带动村镇建设的思路。1994年,建设部等六部委发出《关于加强小城镇建设的若干意见》。1995年,国家体改委等十一个部门提出《小城镇综合改革试点指导意见》。1997年,公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》、《关于完善农村户籍管理制度意见》得到国务院批转。

1998年,“城镇化”提上议程。中国经济发展进入新阶段,迫切需要扩大市场规模和消费需求,城镇化被赋予与“城市化”不同的含义。同年长江中下游地区发生洪涝灾害,中央决定平垸行洪、退田还湖、移民建镇。先后下达4期计划,移民62万户、240万人,中央投资101亿元。就在这一年,小城镇成为大战略。中共中央十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中指出,“发展小城镇,是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”2000年,中共中央、国务院下发《关于促进小城镇健康发展的若干意见》,将小城镇发展作为实现我国农村现代化的必由之路。当年的政府工作报告要求,抓好小城镇户籍管理制度改革的试点,制定支持小城镇发展的投资、土地、房地产等政策。要求科学规划,合理布局,注意节约用地和保护生态环境,避免一哄而起。

为了适应城乡统筹发展的要求,中央政府在机构、立法、编制、管理、学科等方面做出了艰巨的努力。1998年,建设部将城市规划司与村镇建设司合并成城乡规划司(村镇建设办公室)。1999年,开始研究起草《城乡规划法》。2000年,国务院办公厅发布《关于加强和改进城乡规划工作的通知》。同年,建设部印发了《县域城镇体系规划编制要点》、《村镇规划编制办法(试行)》。2002年,国务院印发《关于加强城乡规划监督管理的通知》,同年建设部等9部门对通知的贯彻落实提出要求。这一时期对城市规划扩展为城乡规划进行了广泛深入的探索。2013年,城乡规划成为一级学科。

全国的实际情况是,相对于城市,一是从事乡镇规划建设管理的专业人才严重不足。据1997年统计,三分之一的乡镇未设立建设管理机构。平均每个镇只有1.66个,平均每个乡只有0.72个建设助理员。县级管理机构共配备工作人员12818名,其中,工程师以上专业人员不到16%,7难以承担越来越繁重的规划建设管理工作任务。二是建设和管理经费不足。乡镇一级财政是1980年代中期随着改革开放的推进才开始建立的,一要完成县财政收入额度;二要养活乡镇政府;三要安排生产生活建设,力不从心。至1996年,全国乡镇财政决算总收入为1242亿元。其中,预算内收入802亿元,预算外收入440亿元。财政收入1000万元以上的乡镇只有923个,占全国乡镇财政总数的2.1%。8相当一部分乡镇财政基本处于“等、靠、要”的状态。在这个大的背景下,乡村建设资金依靠国家安排的可能性不大,只能靠农村集体的积累。

更加重要的是,二元的土地政策并没有实质性的变化。小城镇人均建设用地比设市城市高出约三分之一,如果把所辖的村庄一并考虑,其用地总量无疑是居民点建设用地的“大头”。但是,关于土地征收制度改革、征地补偿、建设用地的国家征用等问题没有妥善解决,城乡之间没有真正意义上的土地市场存在。在没有土地收益时,户口管理限制农民进城。土地有了增值时,虽然允许农民到小城镇落户,农民却不愿意。因此,分散的空间布局无法改变。1995年,我国的乡镇企业的分布状况是:80%分布在村庄,12%分布在集镇,只有7%分布在建制镇,1%在县城以上居民点。小城镇规模很难扩大。1997年,我国建制镇镇区的平均人口规模只有约6300人,集镇镇区的平均人口规模不到2000人。规模经济难以形成。规模小、布局散,不仅影响第三产业的发展,不利于城市化,而且浪费资源、扩散污染,也使得公共建筑与基础设施的配置很不经济。9

在学术界,普遍存在着小城镇发展的认识误区。一批人怀疑城市发展方针。认为“严格控制大城市,合理发展中等城市,积极发展小城镇”的方针不符合城市发展规律,应该修改为“合理发展大城市,积极发展中小城市,有选择地发展小城镇”。反对者主要是长期从事农村工作的专家,认为无法做出选择。这是因为混淆了小城镇的不同概念,误将作为居民点和管理单元的现有的小城镇,与作为政策对象的小城镇混为一谈。事实上,从全国整体看,作为现有的小城镇不可能都大发展,也不可能都不发展,也不大可能完全由政府决定谁先发展。小城镇作为大战略提出后的十年里,小城镇的劳动力、土地、环境等低成本优势逐步消失,同样面临成本上升、产能过剩、产业升级的压力。因此,政策的实际效果并不理想,总体上讲,未能达到预期目的。从全国整体情况看,小城镇的功能不强。没有足够的吸引力促进人口和产业集中。没有起到引导农业生产、加快农村发展、促进农民增收的作用。人们宁可“双栖”也不愿在小城镇上定居落户,劳动力采取了跨地区流动的方式就业,无法形成良性循环。[12]

3.2 乡村建设规划

在间隔了17年后,2004年开始,中央恢复出台1号文件。2005年,中共十六届五中全会提出,要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,扎实推进社会主义新农村建设。2006年,支农资金高达3397亿元。中央政府要求加强乡村规划,保护乡村特色,改善人居环境。2007年,中共十七大提出要统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设。

2012年,中央经济工作会议要求提高城镇化质量。2013年,中央政府要求推进以人为核心的新型城镇化,提高城镇人口素质和居民生活质量。2014年,新型城镇化规划出台,作为应对全球性金融危机和经济危机、解决三农问题的路径,把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务,将城市群作为主体形态。要求根据资源环境承载能力,构建科学合理的城镇化整体布局,促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。

与此同时,新生事物层出不穷,从特色小镇到特色小城镇,从美丽乡村到田园综合体。工科性质的城市规划下乡,被大量的非工科性质的规划类型所冲击,形成竞争态势。著名高校开始承接乡村规划课题和规划编制任务,将乡村规划内容列入教学重点。中国城市规划学会于2015年成立了乡村规划与建设委员会,其小城镇规划委员会于2017年将《小城镇建设》杂志作为会刊。“乡村”,成为知识生产中增长最快的关键词,“规划下乡”,不再需要动员,而是需要规则的制定。

经过七年之后,2005年,建设部重新独立设置了村镇建设办公室。2006年,发布《县域镇村体系规划编制暂行办法》。2007年,在广东湛江召开农村困难群众住房工作座谈会,落实中共十七大提出的住有所居的目标。同年,建设部与公安部在杭州召开社会主义新农村消防工作经验交流会。2008年,在合并城乡规划的第10个年头,恢复了村镇建设司。但是有趣的是,城乡规划司的村镇规划职能还在。于是,从村庄整治到危房改造,村镇建设的重点工作发生了变化。2008年,国家标准《村庄整治技术规范》实施。2009年,住房和城乡建设部发出《关于开展全国特色景观旅游名镇(村)示范工作的通知》,提出《关于开展工程项目带动村镇规划一体化实施试点工作的通知》,再次将规划与建设结合。同年,住房和城乡建设部连发两个通知,召开两次会议,贯彻中央扩大农村危房改造试点的工作要求。

关键的问题是,乡村存在着无法通过建设规划改变的难题。一是人的方面,劳动力外流,老龄化。乡村工业化、土地政策、农村劳动力去路等问题没有实质的改进方案。二是物的方面,村庄空心化。得到补助的乡村地区,人居环境条件得到一定程度的改善,基础设施和公共服务水平提高。但是从全国乡村整体情况来看,“农村仍旧落后、农业基础仍旧薄弱、农民增收仍旧困难”。

在这个背景下,2015年,住房和城乡建设部印发《关于改革创新全面有效推进乡村规划工作的指导意见》,提出县(市)域乡村建设规划,统筹安排乡村地区重要基础设施和公共服务设施,作为编制镇、乡、村规划的上位规划,同时作为“多规合一”的重要平台。要求与经济社会发展五年规划结合,制定行动计划。分析乡村人口流动趋势及空间分布,划定经济发展片区,确定村镇规模和功能。划定乡村居民点管控边界,确定乡村建设用地规模和管控要求。还提出了综合考虑居民点体系、用地布局、设施配置、风貌管控和引导的规划目标,要求在分析自然生态气候、地貌地形地质、资源条件、人口分布、产业基础、交通区位、群众意愿等因素的基础上,将村庄分为城镇化村庄、特色村(历史文化名村、传统村庄、文化景观村、产业特色村)、中心村、其他需要保留的村庄、不再保留的村庄等类型。提出分区分类制定自然景观、田园风光、建筑风貌和历史文化保护等风貌控制要求,以及村庄整治和重点项目、标准、时序的安排。

但是,在县市空间范围观察相关的部门规划关系,仍旧存在许多问题。例如,规划体系不匹配,需要统一规划期限、协调规模边界、落实项目空间等;技术平台不衔接,需要统一用地分类、图纸范围、信息内容等。管理体制不协调。“多规合一”,不仅是中央政府部门的改革,还涉及中央与地方政府的关系,政府与其他性质社会组织的分工等问题,需要规划原理的革新。要在性质、规模、布局,功能分区、按级配置、规模效益等传统手法的基础上,树立系统优化、协同发展、公平包容的乡村发展理念;以农业区位、生活圈安排等生产生活生态结合的内容作为空间布局的原则;同时,还要有公共产品、公共政策相关的制度安排,以及公众参与、多方面协商的操作方式。

3.3 启示

乡村规划是城乡规划的重要方面。城乡规划是一个学科,城市规划、区域规划、乡村规划是三个不同方面的工作,都是城乡规划学科的组成部分。城乡规划不是规划的全部,虽然可以起不同的名称,其实质不会改变,同样需要与其他的规划进行协调整合。乡村规划需要研究乡村居民点的变迁规律。小城镇和村庄的保留与迁建,不可能由一个部门的规划决定,需要综合的政策设计。只有将村镇作为居民点研究,才能为管理单元调整和政策对象设计提供专业服务,才能“向权力诉说真理”,让权力服务于客观规律,规划的科学性才能得到真正的提高。乡村规划要重视乡土文化脉络的传承。要建立为乡村居民的全生命周期提供空间服务的基本理念,努力改变城市规划方式主导乡村规划的局面,不能从思想上认为农村落后、小农落后,于是热衷于用大规模改造的方式搞乡村建设,急于见到效果。

4 结语

六十年的乡村规划探索,包括城市规划队伍下乡和由此带动的乡村本土智力的规划实践,以及农口、生态、景观等相关专业向乡村规划领域的延伸,内容是相当丰富的。通过对城市规划下乡为主线的历史回顾,可以看到,乡村居民点形成村镇体系,逐个单独编制村庄规划,不论是行政村,还是自然村,都是困难的,也是没有必要的。即使是集镇,也难以独自确定规划目标,集镇作为农村中心,其繁荣离不开所服务的村庄。村庄规模太小,需要向上一级居民点寻求各种服务,才能满足村民现代社会生活的基本需要。即使将乡镇作为一个规划单元,重视小城镇的发展,也不意味着每一个乡镇都能得到大发展,更不是指每一个已有的小城镇都能成为未来的城市。如果规划做出这样的安排,必定出现局部之和大于整体的严重问题。从城、镇、村共同构成的体系,观察居民点变迁规律,人为地选取某一类作为发展重点都是超出政府能力的。规划政策需要平衡政府作用、市场机制、民众自助三种力量。[13]规划编制方法应当提供建设、保护、复耕等多种不同的“套餐”,而不是用一个万能的模式。在生态文明时代的网络社会更是如此。

城市规划下乡六十年的规划实践为城乡规划成为一级学科打下了坚实的基础,不能因为政府行政职能的调整,就将学科自身发展规律放在一边。乡村规划是城乡规划的组成部分,但是城乡规划也不是政府规划的全部,需要与其他的部门规划进行协调,需要在不同的政府层级规划之间平衡。从更宽泛的人居实践看,规划是治理的工具,政府规划同样不是规划的全部,需要与其他国家和国际组织的战略,国内政党、军事、企业的规划进行竞争、合作。只有将城市、集镇、村庄共同构成的居民点变迁的规律作为城乡规划专业研究的重点,城乡规划的科学性才能得到真正的提高,才能在新的地表空间规划体系中找到正确的定位。

新时代需要新认识。中共十九大提出乡村振兴战略,城乡规划管理的政府职能正在进行调整和重组,乡村规划不能独善其身。但是,从居民点变迁角度看乡村居民点,并不是由哪个部门管的问题,而是规划本来应该怎么做的问题。城市问题与乡村问题互为因果,城市发展与乡村振兴是同一个事情的两个方面,其长久的动力源自城镇化过程中城乡关系的改善。需要摆脱部门主义和学科偏见,努力改变城市文化主导规划的局面,从更宽泛的人居实践视野,用人居科学理念和复杂适应系统理论指导城乡规划的发展,促进人居环境的改善。△(爱农者言

 
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