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抉择中的土地流转与土地托管:优劣之分还是条件差异?

放大字体  缩小字体   网站:中国农林科技网  来源:爱农者言  发布日期:2019-11-08
核心提示:摘 要:规模经营水平是决定农业经营方式转变的关键。近年来, 随着土地规模经营推进难度的加大, 以土地托管为代表的服务规模经营
 摘 要:规模经营水平是决定农业经营方式转变的关键。近年来, 随着土地规模经营推进难度的加大, 以土地托管为代表的服务规模经营的作用越发突出, 理论界更是出现了土地托管优于土地流转的论断。已有研究及实地调研案例表明:首先, 土地托管和土地流转这两种模式间仅存在适用性差别, 而不存在绝对优劣之分;其次, 总结以往土地政策实施结果的经验教训, 得出在推动农业规模化经营与其经营模式选择方面, 应采取因地制宜的态度, 避免运动式、“一刀切”的政策做法, 为农地规模经营的有效推进提供良好的制度环境。

农业的规模经营长期被看作是农业现代化实现的必经之路[1]。然而, 受制于我国农村根深蒂固的小农思想, 如何创新农业经营方式, 以实现农地规模经营, 并引领小农户与现代农业的有机衔接一直是“大国小农”国情下我国农业发展无法避开的重大课题。为克服该问题, 党中央在近年来做出了多方面的改革尝试。其中, 以土地托管为代表的服务规模经营, 以其无须转移经营权的独特优势, 成为带动小农进入现代农业发展轨迹的新途径, 得到中央层面的大力支持[2]。

2016年1月30日, 中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中指出:“鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式, 探索更多放活土地经营权的有效途径。”2017年8月, 农业部、国家发展改革委员会和财政部联合下发的《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》提出, “把发展农业生产托管作为推进农业生产性服务、带动普通农户发展适度规模经营的主推服务方式”。2017年9月, 农业部、国家发展改革委、财政部印发《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》, 对大力推进农业生产托管提出了明确要求。2018年5月, 农业农村部办公厅印发《关于认真做好〈农业部国家发展改革委 财政部关于加快发展农业生产性服务业的指导意见〉宣传和贯彻工作的通知》, 要求各地进一步宣传贯彻相关文件精神, 为推动农业生产性服务业和农业生产托管发展营造良好氛围。

与顶层设计相一致, 理论界近年来也加大了对土地托管类服务规模经营模式的关注。另需特别指出的是, 对土地托管的相关研究, 多数采用了与土地流转等其他模式相比较的研究方法[2,3,4]。通过凸显土地托管的创新性与独特性等优势, 最终概括出土地托管优于土地流转等其他诸多模式的结论[5]。然而, 截至目前, 土地规模经营仍是农地规模经营的主流模式, 服务规模经营并未表现出对土地规模经营的明显替代。在此背景下, 本文由表及里, 尝试回答以下两个问题:第一, 相比于土地流转, 土地托管真的存有明显优势吗?如果答案肯定, 为何普遍存在土地托管和土地流转并存的格局。第二, 土地托管推广时期的政府干预在规模经营主体对土地流转和土地托管的模式选择中发挥了怎样的作用。对此, 本文在尝试总结归纳已有文献的基础上, 通过引入模式互换的调研案例, 强化对不同模式独特优势和现实适用性的认知, 并就政府干预下两者优劣势和适用性的变化展开讨论。

一、 农业规模经营已有研究的梳理与评价

(一) 规模化路径的政策转变:从流转到托管

以土地流转推进农地适度规模经营的顶层设计始于2008年, 在顶层设计的指导下, 地方政府积极推动土地流转, 土地流转速度明显加快。据农业部统计, 截至2016年年底, 我国土地经营权流转面积达4.7亿亩, 占整个二轮承包面积的35.1%;流转出自家承包地的农户, 占总农户数量的30.1%。

然而, 土地快速流转的过程中, 也暴露出诸如农户参与不积极、流转期限短、非粮化经营突出、流转权属不清和破坏乡村和谐等一系列问题[6,7,8]。随着流转规模的不断扩大, 继续以土地流转推进土地规模经营面临的制约越来越多。土地托管以不改变土地经营权的特征, 一定程度克服了土地流转的高成本及风险分担不均等制约, 进而在近几年里成为决策层关注的“新宠”[2]。早在2014年中国农业发展高层论坛上, 时任中央农村工作领导小组办公室主任的陈锡文就曾提出“通过规模化服务提高农业生产效率”的论断。随着更多顶层设计和相关政策的密集出台, 当前, 以土地托管为主要形式的服务规模经营, 不仅被看作土地规模经营的重要补充, 更被寄予了引领小农户参与现代农业发展的历史使命[9]。

(二) 理论研究的热点变迁:从流转到托管

土地托管类农业社会化服务在国内出现很早。改革开放后确立的“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”中“统”的部分, 就带有分环节托管的性质。此外, 1983年湖北农村出现的“农地代营”模式, 其实质与当前的土地托管已没有本质区别, 而且, 与现阶段土地托管的发展历程类似, 当时的“农地代营”也走出了一条由个别生产环节代营到生产全环节代营的路径[10]。

在农业规模经营推进的很长一段时间里, 理论界不仅未对土地流转和土地托管加以严格区分, 反而习惯于将土地托管看作土地流转的一种形式[3], [11,12]。然而, 随着经营权流转型规模经营推进难度的加大, 有学者开始注意到不以土地承包权变动为前提的土地托管类规模经营模式的独特优势[13]。而后, 理论界逐渐将土地托管与以土地流转为代表的土地规模经营分离, 将之称为原模式基础上的创新[14,15]。基于此, 通过比较分析和案例研究, 有学者进一步就土地托管的特征、类型等方面展开讨论[12], [16]。由以上分析可知, 土地托管很早就得到了理论界的关注, 但将之作为单独对象加以考察, 甚至使其在研究地位上超过土地流转, 只是发生于土地流转推进困难和顶层设计调整后的近几年。

土地托管作为一种地方实践的规模经营模式, 其内涵和概念源自对现实状况的总结和凝练。而且, 出于考察对象的不同, 理论界对土地托管的认知和定义也存在差异。总的来说, 现有的土地托管概念多基于土地流转的定义之上, 突出土地托管与土地流转的异同。这种定义方法导致的一个后果是, 即便可以比较容易地区别土地托管和土地流转, 也难以将土地托管与其他若干非流转经营模式加以区分。而且, 正因为土地托管是源自实践的一种农业经营模式, 随着土地托管在实践中的日趋复杂, 其与土地流转间的界限也越趋模糊。孙晓燕和苏昕、刘同山和孔祥智认为, 土地托管意味着农户不仅保留着土地承包权, 更保留着土地经营权和收益权, 即农户具有一定的经营决策权, 而且能获得最终收益[5], [17]。然而, 另有学者指出, 实践中也存在一些最终收益权并不属于或不完全属于农户的“全托管”模式[14]。

相比于纷繁复杂的土地托管实践, 理论界对土地托管的模式分类已基本达成一致, 总体分为全托管与半托管两类。其中, 半托管又进一步被分为单环节托管、多环节托管及关键环节综合托管等形式[14]。然而, 随着地方托管模式创新与融合的加深, 土地托管的概念界定问题也一定程度地反映到模式分类上, 造成了政策文件及理论研究与实践的日渐脱节。实地调研发现, 基层政府或经营主体一度提出“先支付是流转, 后支付是托管”“合同短的是托管、合同长的是流转”等托管评判标准, 也相应出现了流转型土地托管和服务型土地托管的分类方法。显然, 以上标准或分类并不能满足理论对土地托管的一般认知。

随着决策层规模化路径的调整, 有关土地托管更深层次的研究也在近几年井喷式出现, 得出了一些具有启发性的结论与建议。其中, 一个近乎一致的结论是, 相比于土地流转, 土地托管的基本特征能一定程度缓解土地流转模式中面临的部分制约。以上论断也成为多数土地托管类文献研究的立意和出发点。对托管方而言, 土地托管满足了其希望退出繁重人力、畜力作业方式而又不愿意退出一家一户经营模式的愿望, 保留了其全部或部分生产决策权;对受托方而言, 托管不仅能降低投入成本门槛, 更分散了经营风险[18]。以上两点, 是土地流转与土地托管的核心区别, 也是已有文献认定的土地托管优于土地流转的重要体现。调研中还发现, 建设用地审批制约下的晾晒和仓储问题, 以及部分地区的水资源禀赋限制, 也一定程度凸显了土地托管的优势[4]。调研中还发现对于一些文献中提及的, 例如更低的农资价格、更高的单产以及遏制非粮化等方面的论断, 则不具有一般性1。

基于以上研究, 不少学者指出, 相比于土地流转, “土地托管”为代表的服务规模经营是较优的路径选择[2], [5]。更有文献列举了从土地流转转变至土地托管的相关案例, 用经营主体的实际选择支撑了土地托管优于土地流转的论断[4]。

面对快速发展的土地托管, 开始有学者意识到托管的适用条件和风险配置问题[19,20,21]。在不同的外部条件下, 土地托管和土地流转两类模式的优劣势在规模经营模式选择中的优先序会发生改变。正因为此, 土地流转和土地托管不仅能够共存, 而且能在一定条件下实现相互替代和转化[21]。因此, 土地托管作为实现农业规模经营的一种途径, 确实是给农户和经营主体提供了又一种选择, 却不能说与土地流转相比具备绝对优势。农业规模经营的推进, 继续坚持因地制宜原则仍有其必要性[3]。总之, 当前的土地托管确实已成为农业规模经营领域的政策重心和理论热点, 但对其概念界定、分类模式及内在特征等方面, 现有研究尚存有不足, 实践和政策方面的指导意义也有待提升。

二、 农业规模经营的模式转变:基于地区案例的比较

2018年7月, 围绕土地规模经营, 尤其是土地托管主题, 笔者带队赴两个代表地区开展实地调研2。我们在调研中发现, 围绕土地规模经营涌现出多种多样的经营形式。而且, 与多数文献的结论不同, 实践中的经营模式并未表现出绝对的优劣之分, 经营方式转变也并非单向。正如于海龙和张振在土地托管适用条件考察后指出的那样, 土地托管和土地流转会在一定条件下相互替代和转换[21]。基于调研内容, 选取典型案例梳理如下。

(一) D市实践:由流转到托管的典型案例

山东省D市W县ZY粮棉种植专业合作社 (以下称“ZY合作社”) , 属主营业务由土地流转转向土地托管的典型案例。

背景简介:ZY合作社位于D市W县J镇, 成立于2008年。合作社的发起人和理事长牛某是本镇人, 时年36岁。在此之前, 他经营过农资商店, 利用自身的信息优势, 曾带领农民开展过良种推广种植的订单农业。合作社成立初期经营流转土地680亩, 投资68万元建立60亩大棚瓜菜基地和600亩良种繁育基地。因为投入大、风险大的原因, 大棚瓜菜基地没有得到进一步的发展。2010年, 合作社牵头与美国一家公司签订了3万亩蜡质玉米种植回收合同, 在全县48个村推广供种、供肥、技术、收购统一, 回收价格比市面平均价格高0.1元/斤。在此过程中, 合作社在粮食生产的各个环节的服务能力迅速加强。2013年, ZY合作社正式将土地托管服务作为工作的重点。

当前, ZY合作社的土地托管服务有两种主要形式:半托管和全托管。其中, 半托管指分生产环节的订单式服务, 按照服务的项目分别计算费用, 最终的收益由农户所有, 风险也由农户独立承担。服务的对象一般是50亩以上的种粮大户以及其他规模经营主体。目前半托管式的服务覆盖的面积达1.5万亩左右。全托管指ZY合作社以套餐形式覆盖生产的全过程 (灌溉除外) , 全年 (包括一季小麦和一季玉米) 费用约700元/亩。所有粮食产量归农户所有, 由农户自行销售处理。ZY承诺产量不低于当年服务对象附近农户的平均产量。目前全托管服务覆盖的土地面积为8 000亩。另外, ZY还经营着早期流转租入的1 590亩土地, ZY按照自身规划进行生产和分配收益。

转变动因:ZY合作社当前的托管规模和托管机制并非一蹴而就, 而是经历了从土地流转到半托管 (2011年) , 而后又涉足全托管 (2015年) 的整个过程。而且, 调研中发现, 经营模式转变的原因与已有文献中归纳的内容基本一致:经营高风险和扩大面积的高成本是促使其改变经营模式的推力, 政策引导则提供了一种转型拉力, 已有的农业经营经验则提供了转型的基础[4]。共性的部分这里不再赘述, 但有必要将ZY合作社转型的独特之处做简单介绍。

ZY合作社之所以选择转型, 还有两个关键原因。

第一, 灌溉用水存在制约瓶颈。

W县农业用水灌溉主要来自于黄河水和地下水。由于黄河水各年水量不稳定, 地下水超采问题严峻, 农民只有抢水、争水才能勉强及时灌溉。对单个流转大户而言, 无法在短时间内获得足够的水源。即便水利设施相对齐全, 也难以在短时间内雇到足够的工人及时负责各个地块的灌溉, 进而容易错过灌溉的良机, 导致粮食减产。该问题是ZY合作社不愿意继续扩大土地流转的重要因素, 而且, 资源禀赋条件也对ZY合作社后期开展的全托管形式造成影响:与其他多数地区不同, ZY合作社采取的全托管并不提供浇水服务 (S股份合作社托管的部分土地除外) 。

第二, 市场存在规模服务需求。

分割的地块容易导致机械利用的效率损耗, 对托管主体而言, 大规模的、集中连片的耕地是极具吸引力的作业对象[22]。D市人均耕地1.7亩, 分散的、小规模的个体经营显然不是适宜托管主体成长的市场环境。在W县, ZY合作社获得了一个较好的机遇, 一个具有较好规模化经营基础的服务对象——H村S合作社。H村共有耕地1 600亩, 777位村民, 其中以青壮年男性劳动力为主的40%的村民都在外市打工, 村中女性劳动力在邻近的几家玻璃钢厂务工, 非农收入占比已经占村民总收入的80%以上。H村是有较好规模经营基础的村庄, 早在20世纪90年代就已经形成了统一收购、统一购买农业社会化服务的传统。2015年成立S合作社后, 合作社既没有足够的激励, 也没有足够的资本去购买大型农机具。此时, S合作社就成为ZY合作社的重要目标客户。经由村集体牵头, 最终实现了S合作社和ZY合作社的有效连接。其中, ZY合作社承担生产经营环节, 通过全托管或半托管模式, 共经营S合作社耕地1 000亩。类似的, 像S合作社这类已实现土地规模集中却无意自我经营规模主体的大量存在, 成为ZY合作社成功转型的重要保障。

转变后的发展:由土地流转到土地托管, ZY合作社以服务规模化代替了土地的规模化, 基本实现了预期目标, 不仅缓解了资金压力, 也降低了经营风险。而且, 通过由半托管转为全托管, 以业务创新拓展了服务面积, 总体形成了一类较好的盈利模式。对于原土地流转部分, ZY合作社短期内没有增加流转面积的意愿, 但也不愿意放弃该流转部分。随着农业社会化服务市场竞争的日益激烈, 这部分流转土地可以作为一种保障。

困难与问题:ZY合作社的经营模式由流转为主转为托管为主后, 仍面临一定的困难。而且, 托管面临的诸多难题, 跟前期从事流转经营时并没有本质区别, 同样表现为水资源禀赋影响浇水、不愿意托管户影响土地集中连片等。换句话说, 不改变土地经营权的土地托管或许会在一定程度上缓解土地流转带来的诸多问题, 但流转时期存在的根本性问题并不能随着模式的转变而得到替代性解决。

没有一种农业经营组织模式在所有情况下都是最好的[23]56。托管模式也并非完全有效, 从土地流转到土地托管, 也新增了一些问题。其中, 最突出的是监督问题。根据常伟和王丽霞的研究, “订单式”托管以类似于固定工资制的服务费收取模式为主, 易产生道德风险[24]。ZY合作社在土地托管推广中也面临着同样的问题。在与不愿接受ZY合作社托管服务农户的座谈中获悉, 部分农户认为合作社在打农药、除草等环节, 会因缺乏监督而难以保证质量, 因此不愿接受托管。ZY合作社2015年采取的风险共担型全托管有助于缓解监督和激励问题, 却因水资源禀赋限制未能实现大面积推广。截至2018年7月, ZY合作社包含浇水的全托管也仅有集中连片的60亩土地, 这部分土地, 不仅周边水资源丰富, 还有政府部门扶持建设的大型灌溉设施。以上要素共同构成了完整型全托管模式开展的基本保障。

(二) N市实践:由托管到流转转变的反思

尽管不少学者意识到土地托管的局限性及可能存在的问题, 却少有文献提及经营主体经营模式由土地托管到土地流转转变的情形。根据于海龙和张振的研究, 一定条件下土地托管存在转化为土地流转的可能[21]。如果能找到类似案例, 将有助于加深理论界对土地托管适用条件及存在问题的理解, 并为更好地推进农业生产托管提供政策建议。

幸运的是, 在N市“土地托管”调研期间, 在X村村支书“全托管被淘汰了”的论断下, 我们及时调整了调研初衷, 带着“为何原有的土地托管不再适用”的问题走访了剩余的新型经营主体, 以求从中获得可能蕴含答案的信息。调研过程发现, 虽然调研对象对土地托管为何会在当地消失方面观点较为零散, 但却提供了一个简单却不失代表性的土地托管向土地流转转变的案例。在对该案例进行阐述之前, 有必要先就N市土地托管的发展情况做一个概述。

从2012年开始, N市率先推出土地“全托管”3。到2017年年底, “全托管”服务主体近3 000家, 服务面积94.91万亩, 占水稻面积的40%, 服务农户30.75万户, 实现了农业乡镇全覆盖。在N市, 全托管被定义为专业化的服务组织为无力种地、无暇种地农民提供从种到收乃至销售等贯穿生产和经营全过程的服务, 而“全托管”服务模式按农民的收益形式分“实物”型和“货币”型两种。

总体而言, 土地托管还是符合当地发展需要的。在N市, 改革开放初期有农民从事非农产业案例的出现, 且得益于周边工业服务业的发展, 劳动力基本能够实现就地非农就业, 将土地经营权完全出让的意愿不强。同时, 却存在无法在农业经营中投入足够劳力的问题。针对该现实, 农户之间自发形成了一种联合生产模式, 周边从事非农产业的几家农户将承包地交由一人耕种, 经营者则象征性地给原承包户一定的现金或粮食作为报酬。这种形式在当地被称作“田保姆”4。当时自发形成的这类模式确实很好地平衡了社区人地关系, 缓解了土地撂荒矛盾, 而且较明显地提高了农地资源的配置效率。然而, 这种状况在政府介入后发生了转变。在政府规模化、标准化偏好的导向下, 基层政府和社区迫于行政压力, 强制性推进规模化土地托管。此时的托管, 跟自发形成的托管就有了本质的不同。

根据周娟的释义, “代耕代种”和“土地托管”属于一种形式, 其与“联耕联种”最大的区别在于是否实现了土地的连片[13]。按照该界定, 基层政府推行的规模化土地托管, 更类似于“联耕联种”的模式, 尽管能够解决耕地未集中成片下的高成本问题, 但也让土地托管不得不去面对土地流转式难题。自发形成的小规模托管主体往往能够独立从事农业生产服务, 不存在或仅存在较低的委托代理问题。然而, 当政策支持的托管面积超过个体的服务能力, 就会出现小型托管主体退出, 大型托管主体进入的现象。类似于以往的大面积土地流转, 投资主体涉足托管领域后往往不亲自参与托管服务, 而是通过委托代理间接提供服务。此时, 如果大面积经营的委托代理和监管难题无法克服, 这类主体就会因存活问题转而成为政府的包袱[25]。调研中获悉, 地方政府在招商引资引入土地托管大户后, 面临最大的难题是如何保障这类主体的存活, 以降低大户跑路后导致的社会风险。

N市P村Z大户就经历了由土地托管到土地流转的转换过程。该大户2013年开始以托管模式从事规模化经营, 共托管土地100多亩。其经营模式跟ZY合作社相似, 给托管方承诺稻谷保底产量1 200斤/亩, 若收获后亩产达到该标准, 就收取1 100元的服务费;若后期未达到该标准, 则从1 100元的服务费中扣除不足部分, 其余部分作为服务费。该合同契约下, 农户基本能稳定得到1 200斤/亩的稻谷收益。该契约由村委会出面协调实现。然而, 2013年, 全市对地方托管进行考核, 起步规模是500亩, 虽由于推进阻力过大, 起步规模逐年降低, 但这种政策干预还是在一定程度上影响了该大户的经营策略。为获得政府更多支持, 该大户在村委会的协调下将托管面积提升至上级规定的起步规模。然而, 由于超出了该大户的经营能力, 在成本压力、监督难题及农户风险分担方面的局限性5等问题的共同作用下, 该大户最终将原有的风险共担式经营调整为固定租金模式。显然, 固定租金模式下经营风险将完全由托管方承担, 摒弃了土地托管的风险共担优势。此时, 土地托管中面临的潜在问题已与土地流转模式时没有本质区别。

笔者在调研中发现, N市本地的托管大致可分为流转型托管和服务型托管。前者与土地流转没有区别, 是一种概念混淆的产物, 甚至由此延伸出“长期合同的是流转, 短期合同是托管;先支付固定租金的是流转, 后支付固定租金的是托管;平整后多出土地归于村集体的是流转, 平整后多出土地归经营主体的是托管”等基层声音。后者, 才是理论界提到的一般意义上的土地托管。而且, 前几年推动的土地托管模式也属于后者。然而, 在生存压力下, N市后一类型的托管反而逐步退出, 前者成为当地“土地托管”的主要形式。

调研中基层领导提到的“经营主体更喜欢托管, 因为风险共享;农户更喜欢流转, 因为收益稳定”, 便是对当地流转和托管关系最好的总结。此外, 可能影响到托管与流转转换的另一个原因在于土地流转平台的建立和考核。在N市, 土地流转信息都需在土地流转服务平台登记, 登记信息则成为考核土地规模经营的重要依据。然而, 服务型托管因为不符合流转特征 (没有承包权流转合同) 而无法在平台登记, 既无法得到相应的规范, 也难以获得足够的政策支持。于是, 相比于土地托管, 基层政府也更倾向于发展土地流转。

根据以上分析, 受限于农户的农业社会化服务能力, 政府对规模化的强行推动不仅会放大土地托管的固有监督激励问题, 更可能弱化土地托管灵活性和自发性的优势, 外加不完善的规范和考核补贴机制, 共同成为原本模式消亡, 新模式难以维系的重要因素。

三、 土地规模经营的决定因素与模式选择

从以上两个案例可以看到, 土地托管和土地流转各有优劣, 且优劣强度会因外部环境的变化发生变动, 进而影响经营主体的模式选择。对此, 有必要首先就土地托管和土地流转在不同指标上的差异给予说明。基于经营主体的土地托管和土地流转差异比较见表1。

由表1可知, 不论哪种形式的土地经营模式都有其优势也存在一定的不足, 当制度和禀赋环境发生改变, 相关主体会根据自身需求对行为进行调整。根据新制度经济学相关理论, 制度变迁发生与否主要取决于参与主体 (个人或组织) 在制度非均衡的情况下对捕捉外部利润的预期收益与预期成本的比较, 如果预期收益大于预期成本, 行动主体则会为追求自身境况的优化, 而自发组织推进制度创新, 而制度创新的具体方式则受利益集团社会偏好结构的影响[26]。因此, 经营模式的最终表现来自各主体在追求各自目标下实现均衡的结果[11], [27]。然而, 政府参与可能会打破原有的均衡, 让不同模式的优劣发生转变, 进而导致模式的变迁。政府干预下的主体经营模式选择机制见图1。

图1中, 经营模式的最终表现来自农户和经营主体在一定条件下的最终选择。其中, 收益分享、经营控制和风险分担是农户和经营主体共同考虑的因素。特别的, 社会保障会影响农户的“恋地情结”, 监督需求则是农户选择经营模式的重要考量。对经营主体而言, 前期的投入成本是影响其经营选择的特有因素。在以上因素的综合作用下, 农户根据自身劳动力和土地禀赋, 经营主体根据自身资本和服务能力, 共同作用实现内部均衡的同时, 也能以某种经营模式表现出来。此外, 在中国农业规模经营推进中的行政力量不能忽视, 中央政府一般通过顶层设计及具体的政策引导和资金项目支持来直接或间接影响农业规模经营, 在地方, 政府则基于行政压力、通过行政指导和资源倾斜引导农业规模经营的模式选择[28]。

抉择中的土地流转与土地托管:优劣之分还是条件差异?

 

图1 农业规模经营选择的内在联结机制

相应的, 通过图1也可以对之前的转变案例加以解释。土地流转模式下经营主体不仅要承担固定的土地租金, 还要承担所有的经营风险。在农地租金上涨和粮食收储制度改革的背景下, 原土地流转主体有两个调整方向:第一, 毁约弃租[29]。此时, 在原出租户没有继续经营意愿的情况下, 剩余部分土地多会由村集体接管。接管土地后的村集体要么自己经营, 要么将土地继续转租。对于前一种情况, 在村集体缺乏足够的资金实力的背景下, 不可能继续按照之前土地流转的形式给予租金。受限于投入成本及可能的风险, 多数村集体会开展土地托管[21]。第二, 调整契约。调研中发现, 随着收储制度改革的推进和粮食价格的波动下降, 存在农户和经营者协商下调土地租金或调整租金机制的情况。第三, 转为托管。类似于本文提到的ZY合作社的案例, 在成本压力和风险负担的共同作用下, 部分主体会调整经营结构, 由土地流转逐渐向土地托管过渡。

然而, 土地托管的监管问题和风险共担却在一定程度上成为阻碍流转向托管转变甚至出现托管向流转转变的重要原因。监管问题在土地流转时期就已存在, 对于大面积承包农地的经营主体而言, 本就存在委托代理下的激励和监管难题[30]。对土地托管而言, 由于经营部分全部或部分交由他人处理, 这种情况可能更为严重。尤其是, 由于土地托管下农业经营的剩余索取权多数归于农户, 农户对监管的敏感性也更强。此外, 风险共担问题确实有助于提升经营主体的参与积极性, 但对于部分农户而言, 则成为他们拒绝托管的重要原因[20]。尤其是, 政府的行政干预虽一定程度推进了土地托管的发展, 却没能解决土地托管的原本问题。与之相反, 过快的推进和过大的服务面积, 反而放大了土地托管的原有问题, 导致部分地区土地托管模式的被迫转型。

四、 结论与启示

在已有文献价值判断和优劣势归纳的基础上, 本文分析比较了土地托管和土地流转两类农业规模模式转换的案例, 进一步回答了土地托管和土地流转并存格局缘何存在的问题, 并为应根据实际情况选择符合当地规模经营模式的论断提供了更为有力的依据, 同时揭示了政府干预对农业规模经营模式选择的扭曲作用。

农业规模经营在推进我国农业现代化及破解“谁来种粮”方面的意义毋庸置疑。而且, 农户自发形成的新的土地经营形式, 在很好地平衡社区人地关系的同时, 较明显地提高了农地资源的配置效率[31]。而且, 沿着这种诱致性变迁路径, 从普通小农到规模化经营的转变得以继续, 未来的农业现代化逐步得到确立。然而, 在土地规模化成为中央政府考核地方政府的指标时, 迫于压力的地方政府便会主动采取差异化引导策略, 推动“规模化、机械化大生产”[25]。在土地流转推动时期, 政府绝大部分农业补贴资金和项目都向农业企业倾斜, 以打造“超级规模”典型[29]。然而, 此类政府强推模式却破坏了土地自发流转秩序, 消灭了自发诱致性制度变迁的可能, 在造就短期成效的同时也给未来的可持续性带来隐患[32]。就具体表现来看, 在土地大规模流转和规模化种植刚刚开始的情况下, 工商资本退租土地的现象便不断出现。

当然, 很早就有学者提出农业经营规模需因地制宜的观点, 决策层在顶层设计中对此有所考量[3]。然而, 在中央政府政绩考核的压力下, 基层政府在政策执行的过程中往往倾向于选择大户, 政策上也更多地选择“一刀切”的模式。从政策执行角度看, 以上选择和模式一定程度降低了政策实施成本, 降低了逆向选择的发生。但是, 此类干预也会扭曲农业规模经营市场, 让获取补贴成为诸多资本进入涉农环节的重要甚至根本原因[25], [33]。如此, 即便短期内推动了规模经营的快速实现, 却可能因破坏了原有的发展模式而阻碍规模经营发展的可持续性。更需注意的是, 政府对某一模式的扶持长期处于动态变化之中[34]。一旦补贴政策发生改变, 源于政策扶持而形成的经营模式, 极容易面临危机。调研中发现, 部分经招商引资进入涉农领域的经营主体, 对当地大户补贴的调整表现出极度的不适应。同时, 却因早期在机械设备方面的固定投入而难以退出, 面临两难困境。

随着顶层设计的密集出台, 土地托管成为当前地方政府推动农业规模经营的新抓手。基于土地流转的经验教训, 在推进土地流转的顶层设计中, 进一步突出了农业生产托管推进中的因地制宜6。

中央在顶层设计中也意识到以上问题, 在2017年《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》中也提出“明确发展重点, 因地制宜推进农业生产托管发展”。然而, 政绩压力下地方政府的行政干预模式却没有发生根本性调整, 或者难以做出根本性调整。笔者在调研中发现, 即便部分基层政府在土地流转推广时期有过惨痛教训, 在新一轮的政策推广下却不得不再次重复以往的路线。类似于以往的土地流转, 当前土地托管的发展也有沿着“诱致性变迁——强制性变迁——模式重建”路径发展的可能趋势。

本文基于两个相互转变的案例, 旨在进一步突出“因地制宜”的重要性。一般而言, 农户与经营主体间自发形成的经营模式更具多样性也更符合实际, 而政府的推进模式在推广手段限制和政绩考核压力之下不得不标准统一, 进而会导致一定行政范围内的政策“一刀切”。调研中发现, 有部分地区流转中存在全镇统一流转价格的现象。如果因地制宜, 则不同质量不同地段的地租理应有不同的均衡价格, 统一价格的现象就与因地制宜的推动原则相违背。在土地托管被看作衔接小农和现代农业重要模式的当下, 各级政府更应该汲取以往规模化推广中的经验教训, 降低直接性行政干预, 强化规范和引导方面作用的发挥, 让农户和经营主体能在规范有效的框架内, 选择符合彼此实际的规模经营或一般经营模式。只有如此, 才能通过强化农业规模经营的内在稳定机制, 实现更快更好推进农业规模经营的目标。(爱农者言

 
关键词: 中国农林科技网
 
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