当前位置: 首页 » 行业资讯 » 新闻资讯 » 正文

乡村治理现代化视域下“村两委一肩挑”模式研究

放大字体  缩小字体   网站:中国农林科技网  来源:爱农者言  发布日期:2019-10-26
核心提示:摘 要:乡村治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程, 作为优化乡村治理体系的村两委一肩挑模式是村民自治实践中
 摘 要:乡村治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程, 作为优化乡村治理体系的“村两委一肩挑”模式是村民自治实践中一种被越来越多村庄实践的模式。“一肩挑”模式的出现和推广有其深厚的现实基础, 主要体现在能人治村的背景与农村人才外流现实的张力上、加强党的领导与贯彻落实群众路线的要求上、村庄合并与村民自治下沉的现实上以及村“两委”交叉任职的前期准备与治理“村官”腐败的要求上。通过村庄内部加强党的领导、理顺“两委”关系、提高自治效率以及规范权力运行, “一肩挑”模式促进了乡村治理现代化, 但这一模式在实践中也面临一些挑战, 如“一肩挑”干部的权力集中、职责“超载”以及模式的适应性等问题有可能抑制乡村治理现代化。因此, 对待“村两委一肩挑”需要我们保持审慎的态度, 使其真正做到促进乡村治理的现代化。

一、文献回顾与问题的提出

党的十八届三中全会指出, 全面深化改革的目标之一是“国家治理体系和治理能力现代化”, 而乡村治理是“国家治理体系的重要组成部分, 是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程”[1], 因此推进乡村治理现代化就具有非常重要的价值和意义。

朱新山认为, 乡村治理现代化需要乡村基层政府和公共组织把有些不属自己控制的资源和权力放还社会, 让市场在乡村的资源配置中发挥决定性作用[2]。贺雪峰认为, 乡村治理现代化“只有形成与当下中国农村相匹配的乡村管理体制, 才能实现可行的基层治理现代化”[3]。范拥军、郝庆禄认为, 乡村治理现代化需要积极应对农村的经济基础和社会结构的现代化这一变化, 具体可通过“坚持以人民为中心的治理理念, 构建多元协商、民主法治、公开透明、权责法定的现代化治理体系, 促进农业现代化与新型城镇化、信息化、工业化同步发展”来实现[4]。戴玉琴认为, 乡村治理现代化主要是乡镇行政权力、村党支部政治权力和村委会社会自治权力这三种权力的规范运用和行使[5]。巢小丽在对“宁海36条”进行考察并对“百村调查”的数据加以分析的基础上, 提出了乡村治理现代化构建要素的五个逻辑:“治理主体多元化、权力运行透明化、村庄治理法治化、公共服务便民化、经济建设市场化”[6]。通过上述文献的简要回顾, 我们可以看出乡村治理现代化这一说法既是一个学理上的概念, 也是一个现实中的追求目标, 这个概念和目标包含了政治层面、经济层面、文化理念层面等多个维度。概括起来, 我们可以将乡村治理现代化归纳为通过乡村权力的合理规范行使, 使乡村的政治、经济、文化理念得以迈向现代化。这一说法说明了乡村治理现代化的目标是乡村现代化发展, 手段是乡村权力的合理规范行使, 核心是乡村权力及其运行。

乡村权力是乡村治理的核心, 而村党支部委员会和村民委员会这“两委”是乡村权力的重要核心之一, “两委”的关系又是探讨“两委”的核心。对“两委”关系的研究历来为学者们重视, 著述颇丰。罗平汉根据村“两委”的合作情况认为, 村“两委”的关系可归纳为协调型、相安无事型、对立型三种[7]。毛军吉、陈远章根据事务的决定权归属与认同认为村“两委”的关系可归纳为协调型、包揽型、游离型、对立型四种[8]。美国学者认为由于村民直选, 村民委员会可能会威胁村民党支部委员会的地位和权威[9]。观察上述学者的观点可以发现, 村“两委”的关系在现实生活中似乎存在着某种张力关系, 可能体现在权力、民意、利益等的争夺上, 这种张力在某种程度上不利于实现乡村的善治。村“两委”的关系问题也在一定程度上得到了各级政府的重视, 出台了相关指导意见和办法, 其中“一肩挑”模式值得引起我们注意。

“村两委一肩挑”模式是指一人同时担任村党支部委员会书记和村民委员会主任两个职务。这一模式是作为一项倡导式的文件提出来的。中央层面涉及文件有中办发[2002]14号文件《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》、组通字[2008]33号文件《中共中央组织部、民政部关于认真做好村党组织和村民委员会换届工作的通知》等。这些文件中都明确提出了提倡“一肩挑”模式。省级层面以安徽省为例涉及的文件有皖办发[2018]27号文件《省委组织部、省民政厅关于做好全省村和社区“两委”换届工作的意见》。这一文件明确提出要切实提高“一肩挑”的比例。从安徽省各地级市第十届村民委员会换届选举和第四届居民委员会换届选举结果可以看到“一肩挑”模式的现状:淮北市全市306个村和135个社区共产生了新一届村 (居) 民委员会成员1 857人, 其中村书记、主任“一肩挑”达167人, 占比54.58%[10];池州市实行村党组织书记、村委会主任“一肩挑”309人, 占50.99 %;宣城市“一肩挑”438人, 占比56.9%[11];蚌埠市拟实行村党支部书记、村委会主任“一肩挑”的在90%以上、拟实行社区党支部书记、居委会主任“一肩挑”的在99.35%以上[12]。

从上述文件精神和数据资料可以看出, “一肩挑”模式有了一定范围和规模的推广和实践。在大力推进国家治理体系和治理能力现代化的今天, “村两委一肩挑”模式对乡村治理现代化究竟有何意义呢?是推进还是抑制了乡村治理现代化的进程还是抑制?要回答这一个问题, 应该先从这一模式得以存续的现实基础说起。

二、“一肩挑”模式的现实基础

(一) 能人治村与人才外流

能人治村是指村庄由能人带头来治理, 这个能人可能是带领村庄发展经济的经济建设能人, 也可能是能成功争取政府项目的政治能人, 还有可能是能积极动员村民群众的地域能人, 等等。总之能人就是能够给村庄带来实质性发展的人, 可以是经济发展, 也可以是政治发展, 还可以是文化理念上的发展。贺雪峰根据其在苏南的个案研究指出:“苏南地区的能人治村代表了当前中国沿海发达地区基层治理现代化的方向。”[13]徐理响则指出, 能人治村是历史的嬗变与时代的选择[14]。能人治村模式既符合当下的现实需要, 也是村庄实现善治的一条良善的途径, 因此在能人治村这一背景下, “能人”就显得至关重要。但是乡村地区现在普遍存在人才外流的情况[15]。乡村地区的人才外流现象主要表现在以下三个方面:其一, 从村庄走出去的大学生不愿意返乡;其二, 村庄年轻人为了获得更高收入选择外出就业, 导致村庄仅仅剩下老人和小孩;其三, 由于城镇化, 村庄离城镇距离变短, 使得村庄内部的能人选择将自己的生活、工作重心转移到附近的城镇。而“一肩挑”模式可以在一定程度上缓解这一局面, 让能人担任两个职务, 既可以解决因人才缺失而找不到适当的村民委会主任或村民党支部委员会书记人选的问题, 又可以让能人拥有更多的合法权力充分发挥其才能。

(二) 党的领导与群众路线

村民在日常生活中需要盖各种各样的章、开各种各样的证明, 而这些事村民都是通过找村民委员会成员来完成的, 这就使得村民与村民委员会的关系变得非常密切, 而与村党支部委员会联系相对较少。再加上村民委员会的成员是村民直接选举产生, 而村党支部委员会成员是由村庄内的党员直接选举产生的, 这使得很多村民只知道、熟悉村民委员会而不了解村党支部委员会。这种现象容易导致党组织在人民群众心目中居于次要地位, 从而影响中国共产党的形象和执政基础。党的十九大报告指出:“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导, 中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”[16]村党支部委员会和村民委员会的关系是领导与被领导的关系, 因此要想实现村庄的善治, 必须充分发挥好中国共产党的领导这一制度优势。“一肩挑”模式, 可以有效避免村民只熟悉村委会而不熟悉村党组织的现象, 使农村人民群众增强对农村党组织的了解;同时, 通过这一模式可以有效加强党的领导, “一肩挑”可以高效地将村党支部委员会的意志贯彻到村民委员会。这也是实现党的群众路线的有效途径, “一肩挑”的村干部既是主任, 又是书记, 就可以打破上文所述村民只知道村民委员会而不知道村党支部委员会这一尴尬状况, 使村党支部委员会与人民群众的联系更加密切。

(三) 村庄合并与自治下沉

20余年来, 随着村庄“自然村”合并的进程以及城镇化进程, 村委会数量逐年下降。民政部民政事业发展 (社会服务发展) 统计公报的数据可以印证这一事实。村庄的合并“提高了单一行政村的异质性, 降低了村民对候选人的熟悉程度”[17], 使村民委员会的行政化色彩增强, 村民自治单元得以调整。村民自治在现实实践中已下沉, 由原来的村 (自然村与行政村一体) 变为现在的村民小组 (自然村) 以及各类独具特色的理事会等。“一肩挑”模式就有效回应了村庄合并带来的村民委员会行政化与村民自治下沉的弊端:书记身份是中国共产党组织科层制的最末梢, 将主任身份有效纳入进来, 使后者的身份得到党组织的有效认同。与此同时, 由于村庄的扩大, 行政村村民之间相对陌生, 这给从行政村层次开展自治带来了一定挑战, 通过“一肩挑”模式整合行政村层次的人力、物力、财力集中处理行政事务, 无需下一层次的自治单位承担过多的行政事务, 从而给下一层次的自治释放空间, 增强其自主性, 同时有效理顺了行政村与自然村之间的关系。

(四) 交叉任职与“村官”腐败

在村民自治的实践中, 就算没有实现“一肩挑”的地方, 村“两委”交叉任职已经是非常普遍的事, 村“两委”的交叉任职经历给村两委推进“一肩挑”提供了必要的准备。在国家大力治理腐败的同时, “小微腐败”“村官腐败”逐渐为人们所关注。周庆智认为:“官民之间的规则依据和权力来源是不同的, 村官腐败本身体现的是官治与民治的矛盾和冲突。”[18]也就是说村官的腐败是国家权力与社会权力二者之间的张力造成的。而通过“一肩挑”模式就可以有效将国家权力与社会权力有机耦合, 因为“一肩挑”使得党、政有机结合在一起, 有利于上级权力机关的意志 (国家权力) 与村民的意志 (社会权力) 有机结合。“一肩挑”这一模式使得由村民直接选举产生的社会权力也要接受党纪的约束, 这一模式也正式将村主任纳入科层制之中, 从而有助于预防和解决村官腐败问题。

、“村两委一肩挑”模式促进还是抑制乡村治理现代化进程

通过上文对“村两委一肩挑”模式得以存续的现实基础的简要梳理可以发现, “一肩挑”模式有着非常深厚的现实基础和现实价值。但上述内容还仅仅是将这一模式从现实角度出发来进行分析, 那么这一模式究竟是促进还是抑制了乡村治理现代化呢?

(一) 促进的现实

毋庸置疑, “一肩挑”模式总体上是有效促进了乡村治理现代化的。这主要体现在以下四个方面。

第一, 加强了党的领导。

村民委员会主任是由全体村民直接选举产生的, 具有非常良好的群众基础, 这样的主任兼任村党支部委员会书记有效提升了书记的群众基础, 进而提升了村党组织的群众基础。党组织通过这样的形式密切联系群众, 有效巩固了其执政基础并提升了党组织在村民心中的形象, 进而有效提高了党的威信。除此之外, “一肩挑”模式有效地将村党支部委员会和村民委员会的人员整合起来, 进而发展壮大了农村党组织, 提升了党组织的整体素质。“一肩挑”模式还有效提升了党组织的吸引力, 因为这一模式的实行使得要想加入村“两委”尤其是当选村民委员会主任这一职务, 成为党员就变得非常必要, 这样有利于吸纳村庄能人积极加入中国共产党。另外, “一肩挑”的书记、主任能够很好地把握党的意志、路线、方针和政策, 然后通过“一肩挑”的身份及时将党的意志通过村民委员会传达、贯彻、落实下去。总结起来, “一肩挑”模式就是通过扩大农村党组织的群众基础、壮大农村党组织的队伍、提升农村党组织的吸引力以及推进村民委员会贯彻农村党组织意志来有效加强党的领导。“一肩挑”通过加强党的领导来促进乡村治理现代化, 这是因为乡村治理现代化需要党的领导才能进行, 并且党的领导与人民当家作主具有根本上的一致性。

第二, 理顺了“两委”关系。

村党支部委员会与村民委员会的关系不顺通常有以下两种表现形式:“第一, 村党支部和村委会职权不分, 责任不明;第二, 村党支部和村委会各自为政, 相互对抗。”[19]而“一肩挑”模式恰恰能很好地理顺村“两委”的关系, 有效应对上述两种情况, “一肩挑”模式通过以下几种途径来实现:其一, 书记、主任“一肩挑”使得两个委员会有了更多对话的空间、平台和可能。“一肩挑”模式使得村庄“一把手”具有两重身份, 这两重身份恰恰是两个委员会的关键人物, 两重身份的“合二为一”能够促进两个委员会之间的相互了解, 给予两个委员会之间对话的可能和平台。其二, “一肩挑”有利于糅合两个委员会之间的关系, 推进“两委”各司其职。“一肩挑”模式下“一把手”成为了两个委员会之间的沟通和桥梁, 也正是这种沟通和桥梁, 能够推进两委之间各安其分、各司其职, 不会出现因两委之间权、责、利的相互推诿或争夺而导致村庄治理的失序状态。其三, “一肩挑”模式赋予“一把手”权力来源的独特性。书记的权力来自于“上”即乡镇党委, 主任的权力来自于“下”即全体村民, 这种权力来源的独特性使得“一把手”具有双重权力、双重职能, 这种双重有力推动了“两委”之间关系的正常化、秩序化。“一肩挑”通过理顺“两委”之间的关系来促进乡村治理现代化, 这是因为乡村治理现代化的核心就是权力及其运行, 而权力及其运行中村“两委”的权力又是核心, 而妥善处理好村“两委”关系是村“两委”权力良善运行的核心。

第三, 提高了自治效率。

“上面千根线, 下面一根针”是村“两委”的真实写照, 人们常常可以看到村“两委”楼前或办公室里挂了非常多的牌子。村“两委”作为村庄治理的核心, 自然需要承担着村庄治理的各项任务, 包括经济建设任务、扶贫任务、党建任务、文明整治任务等等。在没有实行“一肩挑”模式前, 这些任务需要先通过党的会议再由村民委员会具体操作实践, 而“一肩挑”模式使得决定、实施有机整合在一起, 有效提高了自治效率。除此之外, “一肩挑”模式使得“一把手”承担的任务和责任更多, 这可以在一定程度上倒逼“一把手”提高行政效率, 尽快处理各项工作。另外, 实行“一肩挑”模式很有可能会使村“两委”的成员减少, 人员的减少使得村“两委”班子分工更加明确, 权责更加统一, 互相推诿的可能性降低, 一定程度上会提升个人待遇, 使得村“两委”班子成员的积极性更高, 进而有效提高村“两委”的自治效率。概括起来, “一肩挑”模式就是通过有效整合村“两委”的决定、执行, 提升“一把手”的责任倒逼其充分履职以及优化村“两委”班子和提升其积极性来提高村“两委”的自治效率。“一肩挑”模式通过提高村“两委”的自治效率来促进乡村治理现代化, 这是因为现代化对行政效率有着特别的需求[20]。

第四, 规范了权力运行。

正如上文所提到的, 乡村治理现代化的核心是乡村“两委”权力及其运行, “一肩挑”模式使得村“两委”的权力得以更加规范地运行。众所周知, 村民委员会是我国基层民众的自治组织, 从权力的性质上来说其权力属于社会权力, 上级政府即乡镇政府与其是业务指导的关系, 并无权任命或罢免村民委员会的成员。这使得村民委员会具有了一定的独立性, 这一独立性也带来了一定的问题, 比如在某些地方出现了村民委员会不接受村党支部委员会的领导、鼓励怂恿村民上访、不积极贯彻落实中央意志等现象问题。而“一肩挑”模式能够有效解决这些问题:通过更加严格的党纪对“一把手”加强约束、通过党的组织将“一把手”纳入纪检监察体系、通过党的组织贯彻实行民主集中制来规范“一把手”的行为。通过党书记与委员会主任的“一肩挑”来有效规范“一把手”的权力及其运行, 从而促进乡村治理现代化, 这是因为乡村治理现代化离不开权力的规范运行, 离不开社会权力与国家权力关系的正确处理, 离不开村级权力的积极推动, 而“一肩挑”模式正好做到了以上几点。

(二) 抑制的可能

虽然“村两委一肩挑”模式有效促进了乡村治理现代化, 但是这一模式并不是就完全有利于推进乡村治理现代化的, 它也存在着抑制乡村治理现代化的可能, 这种可能体现在以下三个方面。

第一, “一肩挑”的书记、主任将两个职位的权力集中起来了, “一肩挑”的村干部可能会受到权力的腐蚀。通过上文可以看出, “一肩挑”的“一把手”具有双重性, 这种双重性使其权力具有多重性、聚合性以及“巨大”性。而“权力是把双刃剑, 正确用权就能为人民造福, 滥用权力就会损害群众权益”[21], 因此有人呼吁“一肩挑”村官应是监管的重点[22]。“一肩挑”的“一把手”拥有着村庄的最高公共权力, 一旦这个权力的行使出了问题, 对乡村治理的打击必然是重大的。

第二, “一肩挑”村干部任务加重, 可能会加剧其任务的复杂性, 从而导致“一把手”职责“超载”, 以致于可能无法正常完成其任务。在未成为“一肩挑”的“一把手”之前, 这些村干部要么是村委会的“一把手”, 要么是党支部的“一把手”, 而无论是哪个“一把手”都意味着任务之重、责任之大。两个“一把手”合二为一可能会加剧其任务的复杂性, 好的村委会主任可能是经济建设方面的人才但并不一定是好的党建人才, 好的党支部书记可能是宣传教育方面的能人但并不一定是十分熟悉村民的人。而“一肩挑”要求该干部“全能全才”, 这在某种程度上说是不现实的。并且, “一肩挑”使其事务更多, 在某种程度上其很难做到一心多用, 繁杂的任务可能使其分身乏术。这些都不利于“一肩挑”干部把他的业务处理好, 从而不利于乡村治理实现现代化。

第三, “一肩挑”模式不具有普适性, 强行推进可能会适得其反。“各地的情况各不相同, 推行‘一肩挑’的进度和实现‘一肩挑’的程度也不可能完全一样。所以不能搞‘一刀切’, 而必须因应不同情况, 探索多种路径”[23]。“一肩挑”模式并不具有普适性, 需要根据村庄的历史比如村庄是否为两个自然村新合并的村, 利益比如村庄的利益分歧有多大, 尤其是凝结在村庄内部的利益是什么情况, 现实比如村庄的和睦情况以及熟络情况等多个维度进行考量来决定是否推进这一模式。有的地方在地方党委、政府的大力推动下强行推行“一肩挑”模式, 结果导致村庄内部产生矛盾, 加剧村庄内部社会分裂, 成为了社会不稳定的因素, 这不利于推进乡村治理的现代化。

四、结论与讨论

“村两委一肩挑”模式的存在有其深厚的现实基础, 在现实中, 这一模式促进了乡村治理现代化发展的进程, 但也存在着抑制乡村治理现代化发展进程的可能。因此在实践“一肩挑”这一模式时需要充分考虑村庄的现实情况, 依据村庄的历史和现实等因素综合考量, 切忌“一刀切”。除此之外, 实行了“一肩挑”模式并不必然意味着它将促进乡村治理现代化, 还需要我们保持对“一肩挑”模式背后的“一肩挑”人员权力的扩大和集中、业务的增多和复杂化保持警惕, 真真正正使得村庄的权力有利于村庄治理现代化, 能够促进村庄发展现代化。那么究竟什么样的村庄适合推进“一肩挑”模式?如何规避掉“一肩挑”模式存在的抑制乡村治理现代化的可能?“一肩挑”模式给乡村治理现代化到底带来多少好处呢?这些问题值得我们进一步探讨。(爱农者言

 
关键词: 中国农林科技网
 
[ 行业资讯搜索 ]  [ 加入收藏 ]  [ 告诉好友 ]  [ 打印本文 ]  [ 违规举报 ]  [ 关闭窗口 ]

 
0条 [查看全部]  相关评论

 
推荐行业资讯
点击排行