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乡村治理中的产业扶贫模式及其绩效评估

放大字体  缩小字体   网站:中国农林科技网  来源:爱农者言  发布日期:2019-08-14
核心提示:摘 要:贫困治理是未来一段时间内中国基层工作的核心, 促进农村产业发展是贫困治理的重要手段。全国乡村出现了形式多样的产业扶

摘 要:贫困治理是未来一段时间内中国基层工作的核心, 促进农村产业发展是贫困治理的重要手段。全国乡村出现了形式多样的产业扶贫模式。依据产业经营主体的所有制性质和土地利用方式两项标准, 可以划分出“村营市场主体”“、企业承包制”和“企业示范经营制”三类产业扶贫模式。考察扶贫模式绩效, 应考虑三个评价标准, 即收入增加、对政府扶贫资金依赖性和贫困户参与生产程度。案例研究显示, “村营市场主体模式”具有较强的稳定性和公益性, 但对村干部素质和能力要求较高。“企业承包制”在资金、技术和管理等方面具有优势, “企业示范经营模式”形式灵活, 有利于激发贫困户的生产积极性, 但二者都面临企业、村集体和农户之间的利益分配问题。基于案例分析提炼出产业模式和扶贫绩效之间的因果关系, 为定量绩效评估提供了理论准备。

一、引言

“精准扶贫”是全面建成小康社会的重要抓手, 体现了社会主义共同富裕的本质要求。“发展产业是实现脱贫的根本之策。要因地制宜, 把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路。”在未来一段时期, 贫困治理是中国基层工作的核心, 促进农村产业发展又是贫困治理的重中之重。与社会保障兜底和易地搬迁等“输血式”扶贫相比, 产业扶贫能够增强贫困户的自我造血能力, 对于改变欠发达地区“久扶不脱贫”的困境有着显著效果。此外, 产业健康发展, 农村才真正能够“留住人”, 更好地应对农村“空心化”现象、“老龄化”问题, 激活农村发展的主动性和创造性。研究产业扶贫模式, 有利于为从根本上解决我国乡村治理中的政治、文化、社会等诸方面问题提供新思路。

全国乡村治理中出现了形式多样的产业扶贫模式, 它们在资金来源、经营主体、土地利用方式、扶贫成效等方面存在着较大差异。根据“扶贫产业发起和经营主体的所有制性质”与“土地利用方式”两项因素, 需要对产业扶贫模式进行分类。同时, 评价扶贫模式有效性的标准, 不能只关注短期内的收入提升, 而要看产业发展能否长期地、可持续地改变贫困户的生存状态。依据这些标准, 需对不同产业扶贫模式的优势与不足进行分析, 并提出相应政策建议。基于案例分析提炼出产业模式和扶贫绩效之间可能的因果关系, 可以为定量绩效评估提供理论准备。

近年来产业扶贫领域的实践探索, 体现了我国由政府主导的扶贫开发模式向多元主体参与合作的贫困治理模式的转变。1产业扶贫的成功, 依赖于地方政府、企业、农村经济合作组织和贫困户等多元主体的相互协作互动。只有各主体之间实现了合理的分权分工, 建立有效的沟通机制, 才能保证产业发展的成功, 进一步推动社会治理模式的创新。

二、现有研究回顾

学界目前针对产业扶贫的研究大致可分为三类。第一类着重描述产业扶贫的实施方式和运作机制, 并指出其中的困境与问题。李博等关注产业扶贫中的项目制, 认为科层体系中, 项目制的选择性平衡、反科层制逻辑、落地后的短期效应等因素使其在扶贫开发中不能发挥出预期效果;2韩瑛等从嵌入视域考察产业扶贫, 认为要从经济、社会、制度等方面出发构建合理适度的嵌入关系;3袁明宝认为产业扶贫的压力型体制产生了绩效考核短期性和扶贫目标长期性的矛盾, 造成扶贫目标失灵的困境。4第二类主要对产业扶贫经验进行归纳总结, 对产业扶贫模式进行分类。林万龙等根据产业扶贫对贫困人口的作用机理, 区分了产业发展带动扶贫模式、瞄准型产业帮扶模式和救济式产业帮扶模式;5修兴高根据产业扶贫的帮扶逻辑区分了基层组织带动、龙头企业带动、合作社带动三种模式, 并分析了它们取得成效的关键因素与障碍因素;6李志萌等则根据产业特性区分了“龙头企业+合作社 (基地) +贫困农户、金融服务+、特色旅游+、互联网+、移民搬迁进城进园等模式;7白丽等在龙头企业带动型模式下, 又详细划分出龙头企业订单模式、产业化扶贫模式和松散的购销带动模式, 并分析不同模式的利益联结机制。8第三类主要对产业扶贫绩效提供具体的评估和测量标准。王立剑等从经济状况、生活水准和精神依赖三个维度构建产业扶贫结果指标体系;9杨照等根据产业选择精准、经营方式精准、支持方式精准、贫困人口受益精准等几项指标构建起一套绩效评价体系。10

现有研究主要存在以下问题与疏漏。

第一, “产业扶贫”概念使用混淆。“产业扶贫”应有广义和狭义之分。根据国务院扶贫开发办的定义, 产业扶贫指“立足贫困地区资源禀赋, 以市场为导向, 充分发挥农民合作组织、龙头企业等市场主体作用……每个贫困县建成一批脱贫带动能力强的特色产业, 每个贫困乡、村形成特色拳头产品。”因此, 狭义上的“产业扶贫”仅指由特定经营主体 (村集体、合作社、企业等) 经营的, 体系化、规模化的“大产业”。而大量现有研究采取的是一种广义上的界定, 不仅包括上述“大产业”, 还包括村民个体自主经营 (牲畜养殖, 自种作物等) 的“小产业”。如林万龙等认为“瞄准型产业帮扶模式有助于贫困农户提升可持续发展能力, 应成为今后产业扶贫的主要模式”。11此处“瞄准性产业帮扶模式”即是指农户自主经营的“小产业”。我们对产业扶贫模式的辨析, 是就狭义上“产业扶贫”的概念而言的。

第二, 产业扶贫模式的分类缺乏类型学上的理论自觉, 区分标准混乱。如白丽等在龙头企业带动型模式下, 具体又区分了龙头企业订单模式、产业化扶贫模式和松散的购销带动模式。12但他们主要关注点是产业扶贫的“利益联结机制”, 虽然对模式进行了分类, 但未产生类型学上的理论自觉, 同时也未穷尽实践中可能出现的各种模式。李志萌等学者未能提出一套统一的标准, 造成其分类实际上是根据不同的标准。例如, 他们先以扶贫产业的经营主体为标准区分“龙头企业+合作社 (基地) +贫困农户”模式, 之后又以产业类型为标准区分“金融服务+、特色旅游+、互联网+”等几种类型。13郭晓鸣等学者提出了苍溪县产业扶贫的“5+”模式, 14但这一分类也只是具体扶贫方法的堆砌, 未能形成理论上的抽象。我们尝试提供明确的产业扶贫模式分类标准, 作为对上述研究的补充。

第三, 尚未有研究从中观维度出发, 对产业扶贫模式的绩效进行评估。宏观维度的绩效评估旨在指出现有产业扶贫政策的问题和不足, 如黄承伟等认为“精准扶贫时期的产业扶贫面临着‘简化论’思维、精英俘获现象普遍等诸多实践困境”。15微观维度的绩效评估考察了产业扶贫政策与其具体作用对象之间的关系, 如蒋永甫等研究了扶贫对象异质性对扶贫绩效的影响, 认为“地方政府需要针对扶贫对象异质性实行不同帮扶措施, 以提高产业扶贫项目的脱贫绩效”。16

修兴高认为, “……判断某地区经验做法是否可复制推广的依据是该经验做法背后的关键影响因素是否具备或可复制……少有文献对产业扶贫模式取得成效的关键影响因素进行深刻剖析, 也就无法为其他地区判定该经验做法是否可复制推广提供准确的判断依据”。17上述认识富有洞见亦具有启发性。基于在湖北省三个贫困县的调研, 我们尝试从中观维度出发, 首先提出明确的区分标准, 划分产业扶贫模式的不同类型;在此基础上, 提出若干评价产业扶贫绩效的指标, 指出不同模式的优势与不足;最后给出相应政策建议。

三、产业扶贫模式分类

对产业扶贫模式进行分类, 需要一套清晰明确的标准, 既要能穷尽实践中可能出现的类型, 又要为评估不同模式的优势与不足提供便利。首先, 依据扶贫产业发起和经营主体的所有制性质, 产业模式可分为“集体”和“私营”两类。主体的所有制性质直接影响了精准扶贫的最终成效。“集体”性质的经营主体能够在更大程度上保障发展成果由集体共享, 但在管理经验、生产积极性和效率等方面存在缺陷;“私有”性质的经营主体在资本、市场、技术等条件上更具优势, 但其以营利为导向的特征削弱了生产经营的公益性。

其次, 根据私营产业对土地的获得和利用方式, 又可以对其进一步细分。土地是农村中最重要的生产资料, 土地经营权的归属会对扶贫绩效产生重要影响。有学者强调, “在土地流转政策的大背景下, 我们应该从资源整合与效能叠加的视角来推行贫困县域农业产业脱贫和土地流转的高效协同。把两项政策的物质支持、优惠内容、人力投入聚合在一起, 对提高精准脱贫成效具有强大的促进作用”。18一些基层村干部也认为土地经营权的归属问题至关重要, “土地经营权的问题……不适用于我们现在生产力的发展, 已经成为我们生产力发展的桎梏。农村集体要做什么事, 老板要做什么事, 我们只能从农民手上流转。但是这一大片要流转, 他只同意流转一部分, 因此很难做成功。”19在产业扶贫实践中, 私有制产业可根据土地利用方式分为企业承包经营和企业示范经营两类。

根据上述两项分类标准, 可以划分产业扶贫的三类主要模式 (见图1) , 以下对这三种模式做简要说明。 (一) 村营市场主体模式。该模式下, 村集体自发成立生产合作社或有限责任公司20, 由村集体自营, 利润由村集体共享。一般情况下, 村集体原先就拥有较多集体土地, 只需要再流转部分农户土地就能建成大规模的产业基地。 (二) 企业承包经营模式。该模式下, 村集体将集体用地流转给企业, 或由村两委居中协调将农户个体土地流转给企业。企业全权负责产业的经营、管理, 每年给予村民一定数量的土地流转费, 同时向村集体缴纳土地租金、管理费等。 (三) 企业示范经营模式。该模式下, 企业不大规模流转农户土地, 而是通过建立生产示范基地、专业合作社的形式鼓励、吸引农户统一种植某类特定作物, 农户收获的作物由企业负责统购统销。

 

乡村治理中的产业扶贫模式及其绩效评估

 

 

图1 产业脱贫发展模式分类

以下关于产业扶贫绩效的讨论主要围绕上述三种最具代表性的模式展开。需要注意的是, 应将这三类模式看作从现实中抽象提炼出的“理想类型”, 在实践中常常出现几种模式之间不同程度的混合, 故不可一概而论。

四、产业扶贫模式的发展绩效

衡量产业扶贫模式的绩效, 有三个必须考虑的指标。首先, 产业扶贫应当带来贫困人口收入的显著增加, 至少能够保证现行贫困标准下的脱贫。由于村民自治组织在提供各种公共品方面扮演着举足轻重的角色, 村集体经济的繁荣是农村摆脱贫困的坚实保障。因此, 村集体收入的增加也是产业扶贫成功的重要标志。例如在湖北省, 贫困户人均年毛收入需达8000元以上才能实现脱贫;村庄要实现整体脱贫出列, 不仅需使绝大部分贫困户收入达标, 村庄年集体收入也要达到5万元以上, 同时还有道路、水利等基础设施建设和村庄美化方面的要求。

其次, 产业扶贫不应当对政府的扶贫资金产生长期的依赖性。在精准扶贫推行的过程中, 各级政府都投入了大量的资金用于鼓励产业发展, 这对于产业的早期起步无疑是至关重要的。然而, 在2020年实现全面脱贫之后, 国家在财政资金的分配重点上可能会有调整, 如果产业扶贫对政策扶持的依赖性太高, 那么可能在新一轮的调整过程中无法存活。例如, 调研过程中发现某村20多万的年度集体收入完全依赖于国家光伏产业发电政策补贴。当问及除此之外有无其他收入来源时, 村干部的回答是“暂时没有”。换言之, 农村产业必须正确处理资金来源的问题, 形成较强的自身造血能力, 而不是仅靠“贴息贷款”、“政策奖补”等输血渠道。

再次, 产业扶贫应当引导贫困人群积极参与到财富创造的过程中, 培养一定的生产技能和市场经营理念。扶贫最主要的目的虽然是增加收入, 但同时也应当鼓励穷人参与到社区建设中, 改善他们的生存状态和社会交往空间。某县扶贫干部反映, “有些贫困户不积极参与 (生产) , 没办法, 上面做 (思想) 工作也不去, 他穷无所谓, 也饿不死……等、靠、要, 要不断输血。”21因此扶贫产业既需要起到“扶贫”的作用, 也要在一定程度上发挥“扶志”的功能。如果扶贫项目的开展脱离了贫困户所在的社区, 贫困户只是不劳而获、坐收渔利, 那么这种模式也背离了精准扶贫政策的初衷。

调研案例以及已有文献提供的实证资料, 都存在符合上述分类的三种主要产业扶贫模式。必须认识到, 农业属于天然的弱质产业, 具有生产周期长、环境制约大、回报见效慢等特征。产业扶贫要克服资金不足、自然灾害风险和市场风险等难题, 殊为不易。总体上看, 各类模式虽然都促进了贫困地区的经济发展, 但能够同时满足上述三个绩效标准的案例并不多见。

我们的主要目的是对不同产业扶贫模式的成效进行初步探索, 为下一步系统性的量化研究提炼相关假设。一方面, 研究所涉及的案例数量有限, 无法形成适用于全国的一般性结论。另一方面, 案例研究对于扶贫绩效的判断难免涉及主观因素, 且必须照顾到案例特殊性, 如果要对不同案例进行比较研究, 还必须依赖对上述三个标准进行操作化, 以利于科学测量。对产业扶贫模式与扶贫绩效的关系进行初步总结, 能够为下一步的大样本农村社会调研提供一个理论上的分析框架。以下对三种产业扶贫模式的运行成效进行举例说明。其中, 在湖北省调研的案例以字母化名替代, 引用其他学者的案例时则保留原文中使用的案例名称。

(一) 村营市场主体模式

湖北省B县某村是通过“村营市场主体模式”取得成功的典型案例。2005年村支书发动党员集资, 成立了村民入股的“惠农科技养殖有限公司”, 主要经营养猪业, 当年就实现产值88万元, 获利18万元。如今该村已建成猪粪制沼、沼渣肥田的生态循环产业链, 生猪年出栏12000头, 带动村民30多人就业, 每年给集体经济贡献20多万元。该村在改革开放初期是全县最穷的, 如今已摇身一变成为了全县十强村。公司的发展基本不依赖政府的资金注入, 也不涉及和企业之间的利益纠葛, 同时还大大增加了村民和村集体收入。这一案例满足了上述三个衡量产业扶贫的绩效标准。虽然该村党支部书记将扶贫产业成功归功于党的好政策、村集体领导的独到战略眼光以及全村人民的奉献精神, 但村支书的特殊身份也引人注意。她有着长达30多年的基层工作经验, 还先后当选过省和全国人大代表。该村支书坦言其全国人大代表身份为村集体寻求政府支持、为产品寻找销路提供了便利。

福州市永泰县春光村的案例也可归属“村营市场主体模式”一类。22该村茶叶种植产业以村集体盈余资金为内源性启动资金, 在村干部组织和特定政府项目的支持下, 通过土地流转、就业帮扶、公益性岗位等扶贫措施, 最终带动全村100%的贫困户参与生产, 同时还吸纳了邻近村庄9户贫困户。但在这一案例中, 该村驻村第一书记对该村扶贫产业的成功发挥了关键影响。该第一书记由福州市委办公厅选派, 驻村后从福州市委办公厅、市委组织部, 市农业局等各级政府先后争取外源性启动资金1000多万元。显然, 第一书记出色的工作能力及其特殊身份使这一经验难以复制推广。

“村营市场主体模式”的案例还有河北省Y村蔬菜大棚产业。Y村以村集体经营的幸福蔬菜种植合作社承担产业扶贫项目。当地扶贫部门将产业扶贫资金以贫困户入股的形式注入合作社, 共投入资金990万元, 建成蔬菜种植大棚440余个, 交易市场1处。贫困户通过参与生产、合作社分红的形式获取收益。然而, Y村的蔬菜大棚产业甚至无法满足为贫困人口和村集体带来收益的绩效标准, 该产业“整体运行成本较高, 基本处于赔钱状态”23。究其原因, 李博等认为在中央和地方的“委托-代理”关系中, 双方利益诉求的差异使得这一项目被地方政府打造成了“带帽项目”和“亮点工程”, 产业扶贫目标靶向出现了偏移。

(二) 企业承包经营模式

“企业承包经营模式”在乡村贫困治理中颇为常见。该模式下贫困户的收益主要源自三个方面:第一, 贫困户转让自己的土地承包经营权以换取租金收入;第二, 贫困户到产业基地工作, 赚取工资收入;第三, 贫困户在劳动过程中获得技术培训, 掌握更丰富的生产技能。例如, 湖北省A县某村在驻村书记的带领下, 吸引外地老板到本村投资。农民先将土地流转给村委会, 村委会再将其流转给老板, 并建起了数百亩的苗木基地。老板与村集体签订了30年的合同, 每年向集体上缴5万元收入。每户农民从土地流转中获得的月租金最高可达2300元, 同时贫困户可以到苗木基地工作, 务工收入每月可达1000多元。苗木基地到2018年为止已经带动了该村22户贫困户的就业。由于基地的经济效益, 村集体年收入可超过10万元, 村民从土地流转租金和务工中获得的总收入可超过40万元。24

企业承包的做法受到了很多村集体的青睐, 因为它充分利用了企业的管理技巧和经验, 弥补了村集体在管理水平和市场信息获取上的缺陷, 增加了产业发展成功的概率。最重要的是, 这种做法让企业来承担经营的风险, 无论企业的利润高低, 村集体和贫困户可以做到“旱涝保收”, 享受稳定的租金收入。事实上, 基层政府总体上也鼓励各村将产业基地承包给私营企业。B县的一位扶贫办官员表示:“我们建议村集体建设起来的基地包括厂房, 应该要及时的发包出去, 通过承包的方式赚取费用, 这样是最稳当的……现在村里的工作量很大, 每个村都是两三个人……所有工作, 上面千根线, 下面一根针, 精力是有限的。如果有个产业基地, 三个人怎么管理?”25A县的一位村支书也告诉我们:“村集体一开始考虑自己搞基地和产业, 上头给的资金也足够, 但是后期的管理是问题, 且自己也害怕搞砸了, 还是决定市场主体来搞。”26

企业承包模式所面临的主要问题, 是产业发展的利益在企业、村集体和农户之间的分配问题。如果企业利用村集体迫切吸引资金的愿望以及自身的优势信息, 有意在合同中压低土地租金和劳动者工资, 那么贫困户的获益空间就会被大大压缩。例如上文提到的发展苗木基地的村庄, 起初和企业老板洽谈时提出每年向村集体上缴7万元的要求, 被老板拒绝, 后来将缴纳金额降低为每年5万元, 才吸引到老板投资。虽然无法知晓企业具体的收支情况, 但依据常识判断, 该合同条款显然对企业非常有利。湖北省B县的扶贫办官员透露, 很多村“私底下”和私人老板签订了合同, 将山林土地以非常低的价格出租。针对这些“不平等条约”, 县里组建了一个专班, 要求村集体和企业修订一些明显存在问题的合同。27

“企业承包经营模式”的典型案例还有河北省易县食用菌种植产业。28该产业的特征是“三位一体”和“六统一分”。“三位一体”指以产业生产园区为载体, 以龙头企业为经营主体, 以农户为参与生产的主力军。“六统”指企业统一组建大棚、统一采购原料、统一引进菌种、统一制作菌棒、统一技术指导、统一分级销售, “一分”指菇农分户管理。贫困户的获利渠道主要是土地流转金和参与生产的报酬。贫困户每年能从每亩流转出的土地获得1000元收入, 同时还有每个工作日50-100元的报酬。这一扶贫模式能够取得立竿见影的成效, 满足第一项绩效指标, 但从长期来看, 其扶贫效果是有待观察的。首先, 易县食用菌企业在发展过程中得到了多方面的政府扶持, 县财政局每棒给予0.4元的补贴;县扶贫办、水利局等单位先后为园区建设投入了3000多万元。这些利好政策都只有在“精准扶贫”政策的语境下才成为可能。在未来, 如果政府支持力度下降, 企业进驻农村发展产业的积极性极有可能随之降低。因此在选择龙头企业时, 需要经过甄别, 由有实力的企业投资。即使2020年后国家减少了对产业的资金扶持力度, 这类产业基地也能够继续运营下去。此外, 承包企业主要依靠本村的劳动力在基地做工, 在一定程度上解决了农民的就业问题, 吸纳他们参与到了脱贫致富的过程中。这既避免了农民外出务工导致的农村“空心化”问题, 也防止农民沉迷于赌博等不利于身心健康的活动。但也要注意到, 依靠股金分红和雇佣劳动的获利模式很难激发贫困户的自主自动性, 他们只是参与生产的“劳动者”, 而不是带有主人公意识的“参与者”。

(三) 企业示范经营模式

湖北省C县的某村采用了“企业示范经营模式”。村民喻某与村周边农户签下协议, 将连片的150亩荒山发展成木瓜种植示范基地, 供其他村民学习借鉴。2011年在喻某牵头带动下, 该村成立了木瓜专业合作社;为了调动大家的积极性, 形成规模效应, 又在2016年成立农业科技有限公司。公司建有一个示范基地, 同时挂合作社和有限责任公司两块牌。目前木瓜基地共1.2万余亩, 入股社员150人, 服务社员800多人。农民以土地入股, 自己负责种植, 企业免费提供种苗和技术。收成的鲜果由喻某负责收购, 社员还可以获得每年8000多元的分红。企业负责人考虑到大规模流转农民土地的成本过高, 所以只是少量流转了一部分土地, 建成了种植示范基地。一位村干部向我们表示, 企业“不是把所有老百姓都搞在一起, 就是让老百姓来看, 看到赚钱, 老百姓就自发在自家田里种, 实际上老百姓就成为基地的一份子, 而他 (企业) 自己不去亲自做, 所以是示范引领。”29应当说, 该村的木瓜产业实现了贫困户的增收致富, 同时也调动了生产积极性。

不过, 访谈显示该企业对于政府优惠政策的依赖性较高, 主要是通过“分贷统还”的模式, 以贫困户的名义获得贴息贷款。所谓“分贷统还”, 是指由政府选定农业合作社作为“扶贫经济组织”, 由贫困户作为借款主体申请贷款, 贷款资金由合作社统一管理、使用、偿还本息, 合作社与贫困户签订协议共享收益, 政府提供贴息和风险补偿金。木瓜公司就是当地政府选定的经济扶贫组织。当问及木瓜产业是否享受了较大的政策福利时, 喻某表示:“这个是肯定有的, (以) 老百姓 (名义获得) 的这个贴息贷款, 解决了我们的资金问题, 只要是带动贫困户就可以直接去贷”30。这不禁让人担心, 一旦政策调整, 企业是否能够保持良好的效益。

四川省苍溪县发展的猕猴桃种植产业也是“企业示范经营模式”的代表。31苍溪县将园区 (企业) 大规模产业发展和庭院 (农户) 小规模发展相结合, 以产业园区为主体, 全县建成万亩猕猴桃产业种植园11个, 千亩以上种植园66个, 覆盖了全县20个乡镇、近80个贫困村、1.6万名贫困人口, 贫困户年人均增收2300元。依托产业园区的示范效应, 在当地政府和企业的资金和技术支持下, 贫困户以庭院 (户) 为单位种植猕猴桃, 全县共建成生态庭院7.5万户。这一案例中, 当地根据这一产业的特点提出“四保分红”增收机制, 即对于参与产业园区生产的贫困户保土地租金、保园区务工;对于在庭院自行经营的贫困户保订单收购, 购买产业保险。这一案例较好地满足了上述三点绩效标准。大园区与小庭院相结合, 既完成了贫困户增收的扶贫任务, 也在最大程度上降低了村民抵触生产的情绪。由于在自家小庭院种植猕猴桃等新的经济作物采用的是“套种”形式, 种植新作物并不影响种植原来的作物, 同时也无需自费购买苗木和肥料, 因此村民参与积极性相对较高, 评价也更好。

五、结论与对策

以上分析显示, 三种主要产业扶贫模式都具有某种优越性, 同时也存在着一些系统性的问题。下页表1结合调研案例, 对不同产业模式在三个指标上的成效进行了梳理和总结。当然, 影响产业扶贫绩效的因素远不止产业模式本身, 还包括地区资源禀赋、行业属性、市场行情等。尽管如此, 我们还是可以提炼出每种产业扶贫模式的一般性特点。“村营市场主体模式”的优势在于稳定性和公益性。该模式能够保障产业以一种较为连贯的方式持续发展, 将既有优势产业发展壮大, 同时确保村集体获得稳定的收入, 最终使发展红利惠及大多数人。“企业承包经营模式”的优势在于效率。该模式能够充分发挥企业资金、技术和管理等方面的优势, 在一些缺乏发展经验的地方容易取得立竿见影的成效。“企业示范经营模式”的优势在于其灵活性和对村民生产积极性的激发。该模式因地制宜地将不同规模的产业结合起来, 以基地的示范效应带动村民积极参与生产。

“村营市场主体模式”面临的首要问题是生产经验、管理技术和资金的缺乏。同时, 这一模式对村干部自身素质和能力要求较为苛刻。此外, 如何处理基层治理精英与村民之间的利益分配也是一个重要问题。调研中某地方干部认为应当尽快对农村集体产业进行股份制改革, 避免出现“吃大锅饭”的思维:“我们考虑是大部分平均, 少部分拉开档次……首先要解决积极性的问题, 这个解决不好, 很难走的更远, 这也是我困惑的地方。”32同时, 应该加强对合作社负责人员在管理经验、生产技术等方面的培训。由于合作社早期往往是在个别能力卓越的乡村精英带动下成长起来的, 因此必须加强领导体制的制度化, 避免因负责人的更替而带来的震动。

表1 部分案例的扶贫绩效总结

乡村治理中的产业扶贫模式及其绩效评估

 

 

“企业承包经营模式”最大的问题是企业分享了利润的最大部分, 农户和村集体的回报率较低。有学者提出过“伴随风险”的概念, 33认为扶贫产业客观上形成了富裕与贫穷的社会分化的动力。“销户彻卡”后, 企业与贫困户之间的关系随即由“帮扶者-帮扶对象”转化为“资方-劳方”, 需要及时制定相关政策保护劳动者的权益, 也需要通过宣传教育树立劳动者的权利意识。村集体在和企业签订合同时, 合同的时限较长, 缺少灵活性, 这可能使农户与村集体的收益无法及时随着市场的发展而提升。要解决这一问题, 一方面政府可以聘请一些经济和法律方面的顾问, 为村集体在签订合同的过程中提供一些建议, 另一方面可以出台一些政策, 鼓励有能力的企业家回乡创业, 这些企业家出于对家乡的感情, 也会更好地处理企业利润和村民利益之间的关系。

“企业示范经营模式”可能的问题在于, 村集体未能从中获得集体收益, 也不参与任何一个生产环节, 还无法对企业进行有效的监管。因此, 企业和农户之间存在信息不对称的现象, 企业完全是占据主导地位的一方。虽然这一模式在短期内能够实现村民增收的目标, 但企业垄断了产品生产、加工的整个环节, 村民缺乏讨价还价的能力。扶贫红利的大头被企业获取, 难以保证发展成果由大多数村民共享, 造成“精英俘获”的问题。对于“企业示范经营模式”, 村集体和有关政府部门应当探索出适当的“利益联结机制”, 在对市场主体进行适当监管的同时, 保障发展成果被大多数人所共享。

对于依赖政府贴息贷款的几类模式而言, 政府应当尽快明确优惠政策的时间期限, 让企业或合作社制定长期规划, 及早考虑国家撤销支持后的发展路径。对于“分贷统还”一类的政策, 贷款协议是以贫困户的名义签订的, 在企业经营较好的情况下, 一般不会发生纠纷。一旦企业效益滑坡, 银行追索贷款, 按照法律规定, 最终承担责任的还是贫困户。此外, 中国人民银行1996年颁布的《贷款通则》第二十条第三款规定, 借款人“不得用贷款从事股本权益性投资, 国家另有规定的除外。”可见“分贷统还”政策在一定程度上与相关法律存在冲突, 贫困户和扶贫主体都面临着法律风险。司法部门应当尽快明确合同责任的归属、对相关政策进行补充解释, 避免日后可能出现的争端。

无论采用哪一种产业扶贫模式, 村干部都在产业发展过程中起到举足轻重的作用, 从组建合作社到协调土地流转, 从吸引外来资本到洽谈利益分配, 都离不开村两委负责人的参与。因此, 提升村干部的个人素质和领导能力是农村发展的关键。基层政府可以集中组织村两委干部进行学习讨论, 介绍最新的市场信息, 传播先进的管理经验, 在村干部群体中制造浓烈的学习氛围, 促进彼此之间的交流和借鉴。在提高村干部个人能力的同时, 还应该改善他们的工资待遇, 调动其工作积极性。调研发现, 村干部退休后的养老金普遍较低, 许多干部反映退休后的生活无法得到保障, 这难免会影响他们的工作干劲。国家在投入大量财政资金进行扶贫的同时, 也应当统筹解决村干部的养老问题。

最后, 调研也注意到基层干部所面临的巨大压力和繁杂的工作任务。而且, 干部很大一部分精力不是用在政策执行, 而是忙于应对上级部门的检查和上报各种文字材料。当然, 任何一个现代官僚体制都要承担一定的运行成本, 对下级部门工作进行监督, 要求各部门及时汇总材料是有必要性的。但如果这些行政成本超过了一定限度, 大量侵占了基层干部从事政策执行的时间, 那么不仅会打击干部队伍的士气, 而且对于扶贫工作的贯彻落实也有消极影响。建议各级政府重视这一问题, 深化行政体制改革, 把缩短基层干部应对检查、参加会议和准备文字材料的时间当作改革的重要目标。比如, 对村一级工作的落实情况, 由县政府进行检查督促即可, 省、市一级政府不必再派出检查组;各个职能部门尽量统筹协调检查工作, 成立联合检查组, 毕其功于一役, 而不要各自为战, 导致基层疲于应付各种检查小组。要求下级上报的文字资料数量应当大幅削减, 如无绝对必要, 尽量避免布置临时性的表格和手册填写, 让基层干部真正从“文山会海”中解脱出来, 将更多的时间用于专业知识的学习和政策的具体落实。(爱农者言 )

 
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